VII SA/Wa 323/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. M. i B. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku "W." S.A. z siedzibą w B. - zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego (dostosowanie relacji skrętnych) z drogi krajowej nr [...] (km [...] – strona lewa) w celu obsługi komunikacyjnej wydzielonej części działki z nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., na określonych warunkach. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy zjazd (pełniący funkcję wyjazdu na drogę) jest obiektem drogowym istniejącym, funkcjonującym przed powstaniem "Rynku [...] w B." oraz przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów rolno-spożywczych w B. Organ stwierdził, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów rolno-spożywczych w B. - dotyczące zakazu komunikowania nieruchomości należącej do "Rynku [...]" od strony drogi krajowej nr [...] (dojazd wyłącznie od strony ulicy [...]) - nie ingerują w zjazdy istniejące. Przedmiotowy zjazd publiczny został zalegalizowany na etapie przebudowy drogi krajowej w roku 1998 i 2003. Zostały wówczas zmienione relacje skrętne zjazdu (wyłącznie wyjazd z nieruchomości – działka nr [...]) w celu uporządkowania istniejącego układu komunikacyjnego jednokierunkowego, związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą na terenie działki sąsiedniej o nr ewid. [...]. Organ zauważył, że według rejestru zjazdów, przedmiotowy zjazd jest istniejącym zjazdem publicznym. W ocenie organu, przebudowa istniejącego zjazdu publicznego nie narusza przepisów prawa w zakresie lokalizacji zjazdów publicznych, zawartych w § 55 ust. 1 pkt 3, § 113 ust. 7 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), gdyż nie zmieni się liczba zjazdów publicznych na analizowanym odcinku drogi, co nie wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. Organ wskazał również, że zaistniałe zmiany w zagospodarowaniu fragmentu działki nr ewid. [...] oraz działki sąsiedniej [...] uniemożliwiają dotychczasową obsługę komunikacyjną obu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku B. i K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją - umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Organ wyjaśnił, iż interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego na drogę krajową nr [...] jest wyłącznie podmiot wnioskujący o zezwolenie. Fakt, że B. i K. M. są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony jest pas drogowy, nie może stanowić źródła interesu prawnego do występowania w charakterze strony przedmiotowego postępowania. W ocenie organu drugiej instancji, B. i K. M. nie posiadają legitymacji do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i K. M., zarzucając naruszenie: - art. 29 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu na drogę krajową posiada wyłącznie podmiot wnioskujący o zezwolenie, - art. 127 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania z uwagi na uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, a tym samym - przymiotu strony postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że zjazd objęty wnioskiem obsługuje dwie nieruchomości, tj. działkę nr [...] będącą własnością W. S.A. oraz działkę nr [...] będącą własnością B. i K. M. Zdaniem skarżących, uprawnienie do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu przysługiwało zarówno właścicielowi działki nr [...], jak również skarżącym jako właścicielom działki nr [...], a zatem skarżący posiadali interes prawny oraz przymiot strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad umarzając postępowanie z wniosku B. i K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2009r. prawidłowo przyjął, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest powszechnie rozumiany jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku. Jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego. W przedmiotowej sprawie interes prawny winien być wywiedziony z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Podstawą prawną zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia jest przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, który w ust. 1 stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, według którego w tej materii wydawane są decyzje administracyjne noszące znamiona uznaniowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1999r. sygn. akt II SA 303/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2003r., sygn. akt IV SA 2605/00 – ONSA 2004, nr 2, poz. 58). Zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze, a zezwolenie na jego wykonanie lub przebudowę wydaje się właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległej do drogi na której ma być urządzony zjazd, a wiec wnioskodawcy. Przedmiotowa sprawa dotyczy przebudowy istniejącego już zjazdu tylko do działki o nr [...]. Z regulacji art. 29 cytowanej wyżej ustawy wynika, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Postępowanie to dotyczy nie dostępu do drogi publicznej, lecz wykonania zjazdu z drogi do zabudowań. Zatem skoro niniejszy zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działki skarżących, to rozstrzygnięcie organu administracji nie dotyczy jego praw bądź obowiązków. Takie jest też ugruntowane i jednolite orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 15 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Ka 488/03 Lex 154452 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawarł tezę – stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań w trybie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, a w wyroku z dnia 12 marca 2008r. sygn. akt I OSK 401/07 Lex 456693 Naczelny Sąd Administracyjny – z przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Na marginesie już tylko zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżących zjazd objęty wnioskiem W. S.A. z siedzibą w B. o wydanie pozwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] – km [...] obsługuje wyłącznie wydzieloną część działki [...] (tj. wnioskodawców). Między działką [...], a działką B. i K. M. – [...] skarżący wybudowali trwałe ogrodzenie czym sami pozbawili się obsługi komunikacyjnej przedmiotowym zjazdem mając inny zjazd na swoją posesję (dowód – mapy i zdjęcia w aktach administracyjnych). Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.