VII SA/Wa 324/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji skargę oddala VII SA/Wa 324/14 UZASADNIENIE Główny Inspektor Sanitarny decyzją znak [...] wydaną dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 2, § 9 ust. 1 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach - po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych nią obowiązków. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w budynku [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] przez przedstawicieli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] czerwca 2005 r. stwierdził niewłaściwy stan sanitarno-techniczny stolarki okiennej. Zgodnie z opisem, zawartym w protokole kontroli, niewłaściwy stan okien dotyczył m.in. wypaczonych skrzydeł okiennych, uszkodzeń ram oraz ubytków okuć. Stwierdzono ponadto, że część okien została zabezpieczona na stałe przed wypadnięciem w sposób uniemożliwiający ich otwieranie. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał decyzję administracyjną nr [...], w której nakazał doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego stolarkę okienną w budynku szkoły z wyjątkiem sali gimnastycznej w terminie do dnia 31 sierpnia 2007 r. Termin realizacji obowiązku był zmieniany kilkakrotnie, najpierw przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], a następnie (po zmianie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], który stał się organem I instancji w niniejszej sprawie. Organ podał, że od dnia wydania decyzji strona kilkukrotnie wnioskowała o zmianę terminu wykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. ze względu na brak środków finansowych. Do akt sprawy dołączono m. in. korespondencję Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] z organem prowadzącym placówkę, tj. z Wydziałem Edukacji Urzędu Miasta [...] Z treści tej dokumentacji wynika, iż zły stan techniczny okien w szkole stwierdzono już w 2000 roku w czasie przeglądu stanu technicznego budynku, a okna kwalifikują się do natychmiastowej wymiany, ponieważ stanowią zagrożenie nie tylko dla bezpieczeństwa uczniów szkoły, pracujących w niej osób oraz dla osób przechodzących nieopodal budynku. W piśmie Dyrektora [...] LO z 2004 roku do organu prowadzącego znajduje się informacja, iż silny wiatr spowodował wypadnięcie szyb wraz z futrynami. Z pism późniejszych można wyciągnąć wniosek, iż stan okien jeszcze się pogorszył, gdyż w 2008 r. pojawiają się już informacje o samoistnym wypadaniu okien, ze względu na całkowite skorodowanie (częściowo zdekompletowanych) elementów metalowych (zawiasy) oraz zamienienie się w próchno elementów drewnianych. Zgodnie z treścią pisma z dnia 13 marca 2008 r. zdarzenie takie miało miejsce np. w dniu 12 marca 2008 r. kiedy to część ramy wraz z szybą wypadła na taras szkoły. W kolejnym piśmie z datą 26 marca 2008 r. figuruje informacja o kolejnym przypadku wypadnięcia okna. Mając na uwadze wyżej opisany stan faktyczny, Dyrektor placówki zwracał się do organu prowadzącego o zabezpieczenie środków w celu wymiany okien. Ponieważ zabezpieczenie pełnej kwoty, potrzebnej do całkowitego wykonania zadania było niemożliwe, część okien została zabezpieczona przed wypadnięciem metodą trwałą, tj. poprzez ich zabicie gwoździami, co należało uczynić niezwłocznie, zanim wypadające okno zabije przechodzącego pod nim człowieka. Część okien została wymieniona, o czym Dyrektor [...] LO informował organ I instancji. Kilkakrotnie wymiana okna była bezpośrednim skutkiem wypadnięcia okna na zewnątrz budynku, jak w przypadku okien w korytarzach I i II piętra, które wypadły w 2011 roku. W odpowiedzi na ostatni wniosek Dyrektora Szkoły, organ I instancji w swojej decyzji z dnia [...] października 2013 r. odmówił kolejnej zmiany terminu wykonania obowiązku, ustanowionego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. mając na uwadze interes społeczny. W opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]brak dowodu na to, że kolejna zmiana terminu wykonania obowiązku przyczyni się do jego wykonania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił ponadto uwagę na fakt systematycznego pogarszania się stanu sanitarno-technicznego stolarki w budynku [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...]. W ocenie organu odwoławczego, kolejna zmiana terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji organu I instancji byłaby sprzeczna z interesem społecznym, jakim jest zdrowie i bezpieczeństwo uczniów [...] Liceum Ogólnokształcącego oraz pracowników tej szkoły i innych osób przebywających na jej terenie, jak również osób przebywających w jej pobliżu, co ze względu na okoliczności niniejszej sprawy ma istotne znaczenie. Co więcej, dalsze pogarszanie się stanu sanitarno-technicznego okien w w/w budynku przekłada się na wzrost ryzyka wypadków, niebezpiecznych dla zdrowia i życia ludzi, jakie może spowodować wypadające z wysokości okno w całości lub w części (ciężkie elementy drewniane + szkło). Organ podkreślił, że stan obecny stanowi naruszenie przepisów prawa. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69, z póź. zm.) Dyrektor Szkoły powinien zapewnić uczniom bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole. Obecny stan okien stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia ludzi. Ponadto zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Organ przytoczył treść § 9 ust. 1 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69, z póź. zm.) wskazując, że zgodnie z tymi przepisami, w pomieszczeniach szkoły zapewnia się właściwą wentylację, a sale lekcyjne należy wietrzyć na każdej przerwie między zajęciami, a w miarę potrzeby także w czasie zajęć. Biorąc pod uwagę fakt, iż stan obecny zagraża życiu ludzi, całkowity brak możliwości otworzenia okna wydaje się już uchybieniem mniejszej wagi. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, ze postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się już od 2005 roku, a zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Dyrektora Szkoły okna w budynku [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] zagrażają bezpieczeństwu uczniów, pracowników szkoły, a nawet przechodniów co najmniej od 2000 r., co stanowi naruszenie § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69, z póź. zm.), zgodnie z którym niedopuszczalne jest rozpoczęcie zajęć, jeżeli pomieszczenie lub inne miejsce, w którym mają być prowadzone zajęcia, lub stan znajdującego się w nim wyposażenia stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa. Sytuacja, w której tak rażące uchybienia nie zostały usunięte przez kilkanaście lat jest niedopuszczalna, a działania prowadzące do usunięcia nieprawidłowości powinny zostać podjęte bez dalszej zwłoki. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło [...] Liceum Ogólnokształcące im[...]w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektor Szkoły podniósł, że z końcem roku szkolnego 2011/12 zintensyfikował działania mające na celu przeprowadzenie generalnego remontu budynku szkoły, co zapewniałoby bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. Działania te polegały na: 1. spotkaniu z Wiceprezydentem Miasta [...] w sprawie objęcia szkoły programem termomodernizacji - [...] lipca 2012 r. Efektem rozmowy było zapewnienie o wpisaniu na listę termomodernizacji; 2. zlecenia wykonania audytu energetycznego (koszt audytu energetycznego pokryła Rada Rodziców, co miało przyspieszyć wykonanie termomodernizacji a na co Wydział Edukacji Urzędu Miasta [...] nie miał pieniędzy - 28 sierpnia 2012 r.; 3. przekazaniu audytu do Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] - 7 grudnia 2012 r., który to audyt jest podstawą przygotowania dokumentacji projektowej związanej z termomodernizacją. Podkreślił, ze podejmował ciągłe starania nie tylko o wymianę pojedynczych, okien ale o kompleksowy remont budynku szkoły zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pobytu uczniów i pracowników szkoły oraz przechodniów. Starania te przyczyniły się do uzyskania potwierdzenia objęcia [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] programem termomodernizacji budynków oświatowych "Mia100 Szkół" w 2014 r. Podejmowane przez Dyrektora Szkoły bieżące działania i bieżące naprawy mają na celu zmniejszenie ryzyka wypadów jak i niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. Środki finansowe pochodzące z Wydziału Edukacji Departamentu Spraw Społecznych Urzędu Miasta [...] pozwalały jedynie na sukcesywną wymianę pojedynczych okien, natomiast planowana termomodernizacja przyczyni się do zapewnienia bezpieczeństwa i poprawy warunków pracy i nauki a tym samym maksymalnie uwzględni interes społeczny. Podał, że mimo iż w ciągu ostatnich lat Dyrektor Szkoły wielokrotnie występował do Wydziału Edukacji Departamentu Spraw Społecznych Urzędu Miasta [...] z prośbą o zapewnienie środków finansowych na wymianę okien, to decyzja o przydziale środków finansowych na konkretne zadania leży po stronie władz Urzędu Miasta [...], na którą Dyrektor Szkoły nie ma wpływu, może czynić jedynie kolejne starania o ich pozyskanie. Dyrektor Szkoły, ani inne organa Szkoły nie dysponują żadnym źródłem środków finansowych, ani dochodami, które mogłyby posłużyć do sfinansowania takiego przedsięwzięcia jak wymiana okien w budynku szkoły. Uzyskany efekt wskutek zespołu działań czyli wpisanie budynku szkoły do termomodernizacji i jej wykonanie w pełni zrealizuje nałożony obowiązek. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Pokreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego wydana dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. terminu wykonania obowiązku polegającego na nakazaniu doprowadzenia do należytego stanu sanitarno- technicznego stolarki okiennej w budynku szkolnym. Podstawą prawną kontrolowanych decyzji był art. 155 k.p.a, zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEX nr 43956). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. (I OSK 780/11) wyjaśnił, że przepis art. 155 k.p.a., dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym. Sąd wywiódł, ze ten podstawowy warunek zastosowania trybu uchylania czy zmiany decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., wynika z art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) i art. 6 k.p.a. Następne przesłanki wyznacza już wprost art. 155 k.p.a. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłanki wyznaczone przepisami prawa, a zatem art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1968/04 i z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowany pogląd. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku była zmiana decyzji nakładającej obowiązki konieczne dla zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu i uczestnictwa uczniów w zajęciach prowadzonych przez szkołę - w części dotyczącej terminu ich wykonania. Przy czym, w tym miejscu należy podkreślić, ze decyzja ta została wydana dnia [...] czerwca 2005 r. i była na wniosek strony kilkakrotnie zmieniana w zakresie terminu jej wykonania. Ostatnia zmiana została dokonana decyzją wydaną dnia [...] października 2012 r., określającą termin wykonania do dnia [...] sierpnia 2013 r. Przez okres prawie 8 lat, strona wykonała wymianę stolarki okiennej jedynie w części korytarzy i w kilku salach lekcyjnych. W tej sytuacji Sąd podziela ocenę organu, iż biorąc pod uwagę ustalenia wynikające z materiału zebranego w sprawie, zaistniała przesłanka "interesu społecznego" konieczna dla wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 k.p.a. - a wręcz to interes społeczny uzasadnia jak najszybsze wykonanie nałożonego obowiązku. Poza powyższym należy podnieść, że wniosek skarżącej o zmianę decyzji i przedłużenie terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej dnia [...] czerwca 2005 r. został wniesiony do organu w dniu 2 września 2013 r, a więc już po upływie terminu przedłużonego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] wydaną dnia [...] października 2012 r., co powoduje w ocenie Sądu, iż brak jest możliwości przedłużenia terminu, który już upłynął. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.