VII SA/Wa 325/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. F. i K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nakaz wykonania określonych obowiązków skargę oddala Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 ze zm. – dalej ustawa Prawo budowlane) postanowił wstrzymać F. W. i L. W. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w obr. Nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] i nakazał: 1. zabezpieczenie robót i materiałów przed działaniem czynników atmosferycznych, 2. wykonanie i dostarczenie opinii technicznej wszystkich robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem robót wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wraz z oceną dotyczącą ich zgodności z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek G. F.-K. i K. K. w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę decyzję nr [...] z dnia [...] września 1989 r. wydaną przez Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Miejskim w [...]. Wstępne oględziny i pomiary wykazały, że inwestor od strony zachodniej dobudował werandę w parterze, której dach stanowi jednocześnie taras dla pierwszego piętra. Zgodnie z oświadczeniem inwestora F. W. roboty zostały wykonane w 2000 r. Podczas oględzin stwierdzono również, że ww. budynek od strony wschodniej w poziomie parteru posiada taras oraz balkon na piętrze oparte na dwóch słupkach stalowych, które zgodnie z oświadczeniem skarżącego wykonane zostały przez jego poprzednika tj. przed 1995 r. W dniu 2 listopada 2011 r. Urząd Miasta [...] przekazał organowi odnalezione dokumenty dotyczące budowy i użytkowania ww. budynku. Po wnikliwej analizie zgromadzonej dokumentacji budowlanej oraz na podstawie ustaleń z kontroli przeprowadzonej na działce stwierdzone zmiany organ uznał w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ powiatowy wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalnie jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor nie wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku i nakazał inwestorowi wykonanie opinii technicznej określonej w postanowieniu. Po rozpatrzeniu zażalenia G. F.-K. i K. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że stwierdzone w protokole oględzin z dnia [...] września 2011 r. roboty budowlane w wyniku których dobudowano werandę w parterze, której dach stanowi równocześnie taras pierwszego piętra, jak i wybudowanie z drugiej strony budynku w poziomie parteru tarasu oraz balkonu na piętrze opartego na dwóch stalowych łupkach stanowią odstępstwa od projektu budowlanego. Organ odwoławczy zauważył, że pomimo uzyskania pozwolenia na budowę decyzją nr [...] z dnia [...] września 1989 r. roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku nie zostały prawnie zakończone. Wprawdzie inwestor uzyskał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. pozwolenie na częściowe użytkowanie obejmujące parter i piwnicę, jednak pod warunkiem wykonania prac wykończeniowych poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne oraz tynków zewnętrznych. W tej sytuacji konieczne jest prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia wszelkich odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej i w tym celu należało wydać zaskarżone postanowienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. F.-K. i K. K. wnosiły o uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżących uznanie przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, że celowe jest prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 51 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia. W tej sytuacji bowiem stwierdzenie odstępstw od zatwierdzonego w 1989 r. projektu budowlanego świadczy o dokonaniu po wielu latach od pozwolenia samowoli budowlanej, której likwidacja powinna nastąpić przez nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Taka decyzja winna dotyczyć zdaniem skarżących tarasu o powierzchni 12 m2 posadowionego na poziomie pierwszego piętra. Skarżące zarzucały więc organowi naruszenie prawa materialnego art. 57 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., w którym organ nadzoru budowlanego wstrzymał L. W. i F. W. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...] w [...] oraz nakazujące dostarczenie odpowiedniej dokumentacji. Przeprowadzone przez organ pierwsze instancji oględziny dały podstawę do ustalenia, że roboty budowlane wykonano w sposób odbiegający od ustaleń i warunków ostatecznej decyzji [...] z dnia [...] września 1989 r. o pozwolenie na budowę. Organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę w dniu [...] listopada 2011 r. na wniosek G. F.-K. i K. K.. Jednocześnie organ ustalił, że skarżący – obecni właściciele budynku otrzymali pozwolenie na użytkowanie jedynie w części obiektu i pod warunkiem wykonania robót budowlanych pozostałych do zakończenia procesu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nakładała obowiązek wykonania prac wykończeniowych poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne oraz tynków zewnętrznych w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. Prace te dotychczas nie zostały wykonane. Z ustaleń faktycznych organu wynika więc jednoznacznie, że budowa budynku nie została zakończona, a w tej sytuacji wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wszystkich robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem robót wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wraz z oceną zgodności tych robót z obowiązującymi przepisami wypełniało dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych może bowiem mieć miejsce w stosunku do sytuacji gdy budowa obiektu budowlanego nie została zakończona. Przepis art. 50 ust. 1 obejmuje swoją dyspozycją odmienne sytuacje: samowolne realizowanie robót budowlanych nie będących budową oraz wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany, a więc mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w też w istotny sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W toku postępowania organy Nadzoru Budowlanego ustaliły, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z materiału dowodowego wynika, że zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury i powierzchni zabudowy. W tej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedstawienia opinii technicznej wszystkich wykonanych robót w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia było zasadne. Wstrzymanie robót umożliwiło przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu podjęcia następnie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy zobowiązują organ do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót w przeciwnym zaś razie postanowienie to traci ważność (art. 50 ust. 4). Jeżeli w wyniku wszczętego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego okazałoby się, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną wypełniającą przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego to wówczas postępowanie to ulega umorzeniu a właściwy organ powinien wszcząć postępowanie na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Skoro bowiem w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż inwestor w trakcie robót budowlanych w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę to zachowanie takie wypełnia hipotezę art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Taka sytuacja uprawnia organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. W wyroku NSA z dnia 16 marca 2009 r. IIOSK/357/08 wyrażono pogląd, że organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że jeżeli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia to najpierw wdraża się postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nakładające obowiązki na inwestora, a następnie w przypadku ich niewypełnienia można dopiero rozważać rozbiórkę obiektu lub jego części. Przepisy Prawa budowlanego stanowią, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna, właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany w myśl art. 36a Prawa budowlanego do uchylenia pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.