VII SA/Wa 329/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie przekazania pisma zgodnie z właściwością I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego D. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 20 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - przekazał według właściwości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Z. zarzuty D. B.na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] października 2010 r. znak: [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że pismo strony - odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] dotyczącej zabezpieczenia wyrobów wycofanych z obrotu na podstawie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] - należy potraktować jako zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym. W odwołaniu tym bowiem pełnomocnik skarżącego podnosi, że skarżący traktuje doręczoną mu decyzję jako zarządzenie zabezpieczenia, a nazwanie aktu decyzją nie zmienia jego rzeczywistego charakteru. Z tym stanowiskiem strony organ się zgodził i potraktował pismo jako zgłoszenie zarzutów, zarzuty zaś zgłasza się do organu egzekucyjnego, którym w niniejszej sprawie jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., i temu organowi należało przekazać zarzuty do rozpoznania. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia D. B. - utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2010 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona w dowołaniu wprawdzie nie wskazuje wprost na zarzuty wskazane w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to jednak je podnosi, w szczególności te wskazane w art. 33 pkt 1, art. 33 pkt 5 i art. 33 pkt 8 cytowanej ustawy. Zgodnie zaś z art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności podjęte przez sanitarny organ powiatowy w Ł. były faktycznie czynnościami egzekucyjnymi. W związku z czym należało uznać, że zarzuty podnoszone w tym zakresie są zarzutami, które powinny być rozpatrzone w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei stosownie do art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej - zarzuty organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. A zatem, organ wskazał, że zarzuty wniesione przez stronę w niniejszej sprawie należy uznać za przedwczesne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r., złożył D. B. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 65 § 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez przekazanie odwołania pomimo obowiązku rozpoznania odwołania i wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 138 k.p.a. W skardze wskazał, że za niedopuszczalne należy uznać wykorzystanie instytucji wskazanej w art. 65 k.p.a. do uchylenia się od rozstrzygnięcia odwołania. Organ pominął fakt, że odwołanie wszczęło postępowanie odwoławcze, które może zakończyć się wyłącznie w sposób określony przepisem art. 138 k.p.a. Organ przekazania odwołania dokonał bez żadnej podstawy prawnej kwalifikacji zaskarżonej decyzji jako zarządzenia zabezpieczenia, a złożone odwołanie zostało zakwalifikowane jako zarzuty na takie zarządzenie. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1322/11 oddalił skargę D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo Główny Inspektor Sanitarny, jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uznały, że powyższe pismo strony zawiera zarzuty, do rozpatrzenia których właściwy jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł.. W związku z tym Sąd za prawidłowe uznał wydane przez organ odwoławczy postanowienie o przekazaniu zarzutów skarżącego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do ich rozpatrzenia właściwemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1643/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. B., uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1322/11 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd Naczelny wskazał, że podjęcie działań w trybie art. 65 k.p.a. musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na uznanie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy a nadto podkreślić należy, że dopiero jednoznacznie ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy, daje mu wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu jego zdaniem w sprawie. Przy czym ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy. Podjęcie czynności o jakich mowa w art. 65 § 1 k.p.a. jest możliwie dopiero po ustaleniu treści pisma strony, bowiem treść żądania nie może budzić wątpliwości podmiotu, do którego określony wniosek skierowano. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania strony, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości co do treści żądania organ nie może pozostać bezczynny. Oznacza to, że organ powinien udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ. O tym bowiem, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. A Sąd Wojewódzki winien był skontrolować, czy organy dopełniły ww. warunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno akceptacja, jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni w świetle zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że D. B.w piśmie z dnia [...] października 2010 r. złożył odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], co -niezależnie od zawartej w odwołaniu treści- obligowało organ do wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących rzeczywistych intencji skarżącego, co z kolei pozwoli określić treść jego żądania, jak i ewentualnie ustalić jaki organ będzie właściwy do jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się przytoczoną wyżej wykładnią prawa sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu - uznał, że skarga D. B. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a., a także z naruszeniem art. 7 - art. 9 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie rozstrzygnięcia w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organ ma przy tym -na podstawie art. 9 k.p.a.- obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania strony stwarza podstawy do zastosowania przez organ właściwej procedury, a zatem również ewentualnego przekazania zgodnie z właściwością. Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wydanego w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. -w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przez organ drugiej instancji- jeżeli organ, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podjęcie działań w trybie art. 65 k.p.a. musi być jednak poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na uznanie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy, a nadto podkreślić należy, że dopiero jednoznacznie ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu jego zdaniem w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję znak: [...], w której zawarł pouczenie o trybie i sposobie jej zaskarżenia. Zgodnie z tym pouczeniem, skarżący wniósł w terminie wskazanym w decyzji "odwołanie". Złożenie przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, spowodowało wszczęcie postępowania odwoławczego, a więc organ odwoławczy zobowiązany był do jego rozpoznania i zakończenia tak wszczętego postępowania poprzez wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Zmiana formy aktu objętego złożonym przez stronę środkiem odwoławczym, jak i zakwestionowanie przez organ prawidłowości pouczenia zawartego w tym akcie, nie może nastąpić poprzez wydanie postanowienia opartego na art. 65 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ administracji, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Stwierdzić zatem należy, iż konstrukcja tego przepisu nie pozwala organowi odwoławczemu, na etapie ustalenia swojej właściwości w sprawie rozpoznania środka zaskarżenia ani na ocenianie zaskarżonej decyzji, ani też na jej odmienną kwalifikację prawną niż ta, która została w niej określona. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny przywołując fragment orzeczenia "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, niepublikowany). Tymczasem organ zamiast rozpoznać odwołanie, bądź zamiast -w razie powstałych wątpliwości- ustalić właściwą treść i charakter pisma poprzez dopytanie strony- sam podjął decyzję o zakwalifikowaniu pisma jako "zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym". W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu, w tym przytoczoną wyżej wykładnię przepisów. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, czyli jak w pkt III wyroku.