VII SA/Wa 333/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. M. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...]września 2011 r. Nr [...]. Wymienionym postanowieniem z [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 129 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zobowiązał A. M. do wpłacenia, w terminie 7 dni, zaliczki w wysokości 4.049,59 zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z 29 października 2004 r., nałożonego ostateczną decyzją PINB [...] z [...] lutego 2004 r. Nr [...]nakazującą A. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni, samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny Nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]w [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powiatowy wskazał, że postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nr [...]zlecił obowiązek określony tytułem wykonawczym z [...]października 2004 r. Nr [...]do wykonania zastępczego. Zgodnie z kosztorysem inwestorskim opracowanym przez mgr inż. arch. T.P., koszt przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny Nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]w [...], wynosi 3.434,59 zł. Dodatkowo zobowiązanego A. M. obciążają koszty sporządzenia kosztorysu zgodnie ze zleceniem z 28 lutego 2011 r., w wysokości 615,00 zł. W związku z powyższym łączna kwota zaliczki na poczet wykonania zastępczego wynosi 4.049,59 zł. A. M. nie zgodził się ze wskazanym postanowieniem i pismem z 19 października 2011 r. wniósł na nie zażalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. M., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, iż w związku z niewykonaniem przez A. M. obowiązku nałożonego decyzją PINB [...] z [...]lutego 2004 r. Nr [...] , organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2004 r. w wyniku doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego z [...]października 2004 r. W toku tego postępowania egzekucyjnego organ powiatowy postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Następnie, organ I instancji postanowieniem z [...] września 2011 r. Nr [...] zobowiązał A. M. do wpłacenia zaliczki w kwocie 4.043,59 zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym. Dalej, organ II instancji przywołał treść przepisów art. 127, art. 128 § 2 i art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazał, że w jego ocenie organ I instancji zasadnie w świetle powołanych przepisów zobowiązał A. M. do wpłacenia zaliczki. Odnosząc się do kwoty zaliczki wyliczonej przez organ I instancji, organ odwoławczy podniósł, iż została ona ustalona na podstawie kosztorysu robót budowlanych wykonanego przez uprawnioną do tego osobę, dołączonego do akt sprawy organu I instancji. Ponadto przywołując treść art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie mógł na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji PINB [...] z [...]lutego 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. skarżący – A. M. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji, ewentualnie stwierdzenie, że oba postanowienia wydane w sprawie naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo oczywistego naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że winien być on zastosowany. Wnosząc o powyższe skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organy nieprawidłowo określiły lokal mieszkalny nadając mu nr [...], gdy tymczasem winien być nr [...]. Nadto wskazał, że w 2005 r. wpłacił kwotę 5.000,00 zł, co wynika z jego oświadczenia. Wskazał też, że nie udostępniono mu kosztorysu robót budowlanych wykonanego przez uprawnioną do tego osobę, a dołączonego do akt sprawy organu pierwszej instancji. Skarżący zwrócił również uwagę, iż zgodnie z zaświadczeniem z 19 stycznia 1993 r. posiada spółdzielcze prawo własnościowe do lokalu użytkowego ul. [...] na [...] kondygnacji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu, oba postanowienia zapadłe w sprawie wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd uznał za konieczne uchylić nie tylko zaskarżone w sprawie orzeczenie, ale także poprzedzające je orzeczenie organu powiatowego. Przypomnienia wymaga, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego z [...] września 2011 r. wydane w oparciu o art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i orzekające o zobowiązaniu skarżącego do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Orzeczenia te zapadły więc w postępowaniu egzekucyjnym, a to powodowało, iż w pierwszej kolejności należało zbadać w sprawie, czy postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo uruchomione i, czy zachodziły przesłanki do wydania postanowienia przewidzianego w art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dokonując oceny sprawy w tym zakresie Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. W aktach administracyjnych znajduje się ostateczna decyzja organu powiatowego z [...] lutego 2004 r. Nr [...] podlegająca wykonaniu. Decyzją to nakazano skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny Nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] . Wobec niewykonania tego obowiązku, organ powiatowy uruchomił postępowanie egzekucyjne, co nastąpiło w dniu [...] listopada 2004 r. w wyniku doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego z [...] października 2004 r. (poprzedzonego upomnieniem doręczonym w dniu [...] września 2004 r.). Następnie, postanowieniem z [...] października 2004 r. Nr [...] organ ten nałożył na skarżącego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000,00 zł. Z uwagi na to, iż oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 12 stycznia 2010 r. wykazały, że ww. decyzja [...] lutego 2004 r. nadal (pomimo zastosowanego środka egzekucyjnego), nie została wykonana, postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. Nr [...] organ powiatowy skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym z [...] października 2004 r. do wykonania zastępczego. Wydane w sprawie orzeczenia są więc konsekwencją wskazanego postanowienia z [...] stycznia 2010 r. o zastosowaniu wobec skarżącego kolejnego środka egzekucyjnego. Jednocześnie, Sąd w tym miejscu zauważa, iż wcześniejsze etapy postępowania egzekucyjnego uruchomionego tytułem wykonawczym z [...] października 2004 r. były już kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w sprawach tych zapadły prawomocne wyroki oddalające skargi A. M.. Stosowanie do art. 170 p.p.s.a. orzeczeniami tymi Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest zaś związany. Stąd też wypada zaznaczyć, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1134/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na postanowienie organu wojewódzkiego dotyczące skierowania obowiązku do wykonania zastępczego. Natomiast, wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 1230/10 z tej samej daty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące uznania zarzutów za nieuzasadnione. Wskazanymi wyrokami z dnia 4 października 2010 r. Sąd przesądził tym samym m.in. o zasadności zastosowania wobec skarżącego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Nie dostrzegł przy tym żadnych nieprawidłowości związanych z uruchomieniem postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, jak i jego prowadzeniem, a oceną tą Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest w pełni związany. Reasumując, w powyżej przedstawionym kontekście Sąd nie stwierdził, aby postanowienia wydane w sprawie naruszały prawo. Postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo uruchomione i prawidłowo zastosowano wobec skarżącego środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, a to oznacza, że co do zasady możliwe było wydanie w stosunku do skarżącego orzeczenia przewidzianego w art. 129 ustawy egzekucyjnej. Organy orzekające mogły więc dochodzić od skarżącego zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Niemniej, Sąd uznał, że orzekając w oparciu o ww. art. 129, organy nie ustrzegły się błędów, a te skutkować musiały uwzględnieniem skargi. Uwzględnienie skargi wynika z niewyjaśnienia w sprawie, na jakiej podstawie przyjęto, iż żądana od skarżącego kwota 4.049,59 zł stanowi zaliczkę, o której mowa w art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi o wadliwości obu orzeczeń wydanych w sprawie i uzasadnia stwierdzenie, iż organy orzekające mylnie zinterpretowały treść wskazanego przepisu art. 129. Rozwijając tak dokonaną ocenę wskazać trzeba, iż wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego, o czym stanowi art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi zaś przepis art. 129 ww. ustawy, organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. Zatem, wskazać należy, iż cytowany przepis pozwala organowi żądać od zobowiązanego kwoty na koszty wykonania zastępczego. Kwotę tą organ może określić swobodnie, albowiem określenie jej wysokości pozostawiono organowi egzekucyjnemu, przy czym bezspornie musi ona znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Podnieść jednak trzeba, iż kwota ta winna stanowić zaliczkę, a więc jedynie część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2040/08, lex nr 569151). Rozliczenie kosztów wykonania zastępczego następuje bowiem dopiero po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego i na podstawie art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dostrzegając powyższe zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, po wydaniu orzeczenia o zastosowaniu wobec skarżącego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, organ powiatowy uzyskał, sporządzony przez uprawnioną osobę, kosztorys inwestorski dotyczący przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni celem wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kosztorysu opracowanego przez uprawnioną do tego osobę wynika, że koszt przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni samowolnie zaadoptowanego na lokal mieszkalny Nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], wynosi 3.434,59 zł. Nadto, z akt sprawy wynika, iż koszt wykonania tego kosztorysu wyniósł 615,00 zł. W konsekwencji organy orzekające uznały, iż skarżący na podstawie art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji winien uiścić 4.049,59 zł, na którą to kwotę składa się kwota wskazana w ww. kosztorysie oraz koszt wykonania tego opracowania. To zaś -zdaniem Sądu- oznaczać może, że skarżący został zobowiązany do wpłacenia pełnej sumy za wykonanie zastępcze z góry, tj. przed przystąpieniem do realizacji zastosowanego środka egzekucyjnego. Akta sprawy, tj. ww. dokumenty sugerują bowiem, iż kwota 4.049,59 zł stanowi pełny koszt realizacji nałożonego na skarżącego obowiązku w trybie wykonania zastępczego. Wspomniany kosztorys obejmuje zarówno robociznę, jak i materiały oraz sprzęt, a koszt wykonania tego kosztorysu stanowi dodatkowy wydatek obciążający również w takiej sytuacji skarżącego. Stąd też Sąd uznał, iż w sprawie zabrakło wyjaśnienia tej kwestii. W żadnym miejscu wydanych w sprawie postanowień organy orzekające nie wskazały bowiem (a powinny), na jakiej podstawie przyjęły, iż kwota żądana od skarżącego stanowi tylko część należności, bo tylko część na tym etapie mogły od zobowiązanego żądać. Dlatego też Sąd uznał, iż oba postanowienia wydane w sprawie na podstawie ww. art. 129, naruszają art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 oraz 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy i niewykazanie, że kwota 4.049,59 zł stanowi jedynie część kosztów, a więc zaliczkę, o której mowa w ww. art. 129. Z tego też jedynie powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt II. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż argumenty skargi nie dotyczą w istocie zaskarżonego w sprawie postanowienia, a odnoszą się do decyzji podlegającej wykonaniu w uruchomionym postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja ta jest zaś ostateczna, nie została w żadnym trybie wzruszona, a w tym postępowaniu Sąd nie mógł zajmować się jej legalnością, bo sprzeciwia się temu art. 134 § 1 p.p.s.a.