VII SA/Wa 339/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J N na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru rozbudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J N kwotę 500 zł (słownie pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J N (dalej jako "skarżący") od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia J N z dnia [...] października 2015 r. dotyczącego zamiaru "dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że J N w dniu [...] października 2015 r. dokonał zgłoszenia zamiaru dobudowy do budynku gospodarczego (użytkowanego tymczasowo, jako pomieszczenie mieszkalne) tj. dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczenia o wym. 3,8 m x 2,4 m na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków stwierdzonych w przedmiotowym zgłoszeniu, tj: przedłożenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na tymczasowe pomieszczenie mieszkalne, gdyż inwestor zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2010 r. uzyskał zgodę na budowę budynku gospodarczego; oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypełnionego na właściwym druku. W odpowiedzi na powyższe postanowienie J N przedłożył nowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz wyjaśnił, że przedmiotową rozbudowę planuje zrealizować zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych, jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2(...)" Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia uznając, że obowiązek wynikający z postanowienia z dnia [...] października 2015 r. nie został spełniony. Pismem z dnia 13 listopada 2015 r. J N wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Następnie pismem z 20 listopada 2015 r. skarżący wycofał swoje odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., zaś kolejnym pismem z tego samego dnia skarżący wskazał, że "wycofuję swoje odwołanie jak to oświadczyłem w swoim wcześniejszym dzisiejszym piśmie, zaś Starostwo, jak zrozumiałem przyjmuje moje zgłoszenia budowlane uzupełnione [dwa moje pisma z dn. 07,10.2015 r. oraz 21.10.2015 r.]. Tym samym jak rozumiem, w trybie art. 132 par. 1 kpa w zw. z art. 30 ust 5e prawa budowlanego, w przewidzianym prawie terminem organ dokonuje ostemplowania mojego zgłoszenia niezwłocznie po upływie terminu na wniesienie sprzeciwu. Tym samym decyzja - sprzeciw nie ma mocy prawnej i pozostaje bez biegu". W dalszej kolejności Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] na podstawie art. 154 k.p.a. uchylił w całości swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia J N z dnia [...] października 2015 r. dotyczącą zamiaru "dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...]. W wyniku odwołania J N od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji z uwagi na brak podstaw prawnych do jej wydania. Następnie Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J N od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw dotyczący zamiaru "dobudowy do budynku gospodarczego", decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Wojewody [...] zamierzona inwestycja wykracza poza katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, określonych w art. 29 Prawa budowlanego, bowiem przepisy te odnoszą się do budynków wolnostojących, a nie dotyczą dobudowy lub rozbudowy. Organ odwoławczy uznał, że obowiązek nałożony przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. w sprawie uzupełnienia braków w zgłoszeniu jest niezasadny, a kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanych zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]. W ocenie Wojewody [...] sprzeciw dotyczący przedmiotowego zgłoszenia jest zasadny, jednak podstawą wniesienia sprzeciwu winien być jedynie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] nr [...] r. złożył J N wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. ale tylko w części dotyczącej przeznaczenia budynku - nie jako gospodarczego ale po dokonanej rozbudowie jako "do okresowego wypoczynku". W ocenie skarżącego nieporozumieniem jest żądanie od skarżącego złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku. Skarżący podniósł, że jego odwołanie z dnia 13 listopada 2015 r. zostało skutecznie cofnięte i Wojewoda nie miał kompetencji, aby decyzję merytorycznie rozpoznawać. Zdaniem skarżącego Wojewoda w sposób rażący naruszył przepis art. 137 k.p.a. oraz ogólne zasady postępowania administracyjnego (przede wszystkim art. 7 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił ponadto, że nie jest poprawna interpretacja, że przepis art. 29 prawa budowlanego dopuszcza jedynie budowę wolnostojącego budynku od podstaw. W ocenie skarżącego rozbudowa na podstawie tego przepisu jest prawnie dopuszczalna, bowiem rozbudowa jest także budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2016 r. skarżący przedstawił stan sprawy wskazując, że na podstawie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego nabył prawo do rozbudowy jaką planował, co do jej powierzchni. Skarżący wskazał ponadto, że Wojewoda [...] przekroczył swoje kompetencje i utrzymał w mocy decyzję, co do której odwołanie skarżący skutecznie cofnął. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kpa lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. 270 z 2012 r., poz.270 ze zm., powoływanej dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie co czyni skargę zasadną. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia J N z dnia [...] października 2015 r. dotyczącego zamiaru "dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...]. Zaskarżona decyzja zapadła po rozpoznaniu odwołania J N z dnia 13 listopada 2015r., które następnie zostało cofnięte w dniu 20 listopada 2015r. Co prawda w tym samym dniu skarżący złożył pismo w którym wskazał, iż "wycofuję swoje odwołanie jak to oświadczyłem w swoim wcześniejszym dzisiejszym piśmie, zaś Starostwo, jak zrozumiałem przyjmuje moje zgłoszenia budowlane uzupełnione [dwa moje pisma z dn. 07,10.2015 r. oraz 21.10.2015 r.]. Tym samym jak rozumiem, w trybie art. 132 par. 1 kpa w zw. z art. 30 ust 5e prawa budowlanego, w przewidzianym prawie terminem organ dokonuje ostemplowania mojego zgłoszenia niezwłocznie po upływie terminu na wniesienie sprzeciwu. Tym samym decyzja - sprzeciw nie ma mocy prawnej i pozostaje bez biegu", co mogło budzić wątpliwości co do intencji skarżącego, które jednak nie zostały usunięte przez organ I instancji ani też ostatecznie przez organ odwoławczy. Tym bardziej , iż skarżący konsekwentnie także w skardze potwierdził, iż cofnął odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2015r. Tymczasem Wojewoda [...] rozpoznał powyższe odwołanie bez wyjaśnienia tej najistotniejszej kwestii bezkrytycznie przyjmując, iż nie zostało ono cofnięte. W przypadku ustalenia, iż skarżący jednak dokonał cofnięcia odwołania, organ odwoławczy ma obowiązek oceny decyzji organu I instancji ale jedynie pod kątem przesłanek o których mowa w art. 137 kpa zd.drugie. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji, w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 182/11, Lex 1127587). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] ustali czy doszło do cofnięcia odwołania, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej dokona oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Z tych względów uznając , iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. art. 7 , 77 w związku z art. 127 kpa , a także art. 137 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.)