VII SA/Wa 340/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] , wydaną w sprawie rozbudowy istniejącego Zakładu Uboju i Przetwórstwa Mięsnego na działce nr geod. [...] położonej w B. przy ul. [...] , na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał J.S. rozbiórkę: kotłowni murowanej, pomieszczenia do obsługi palenisk, pomieszczenia szatni i mycia pojemników, zadaszenia pod sprężarkę, chłodni na odpady, pomieszczenia przedubojowego oraz pomieszczenia do wpuszczania bydła. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004r. znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy ww. decyzję. W dniu 20 września 2007 r. J. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją. We wniosku wskazano, że zaistniała przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, w którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Wnioskodawca zauważył, iż obiekty objęte nakazem rozbiórki wybudował w 1996 r., tj. pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wyjaśnił, że nie wykonał obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2003 r., ze względu na konieczność poniesienia wysokiej opłaty legalizacyjnej. Zdaniem wnioskodawcy, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, przedmiotowe obiekty można zalegalizować bez konieczności uiszczenia opłaty, jako wybudowane przed dniem 11 lipca 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] , działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145a § 1 i § 2, art. 148 § 1 oraz art. 150 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. S., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] , utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2004 r. znak [...], nakazującą J.S. rozbiórkę: kotłowni murowanej, pomieszczenia do obsługi palenisk, pomieszczenia szatni i mycia pojemników, zadaszenia pod sprężarkę, chłodni na odpady, pomieszczenia przedubojowego oraz pomieszczenia do wpuszczania bydła. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest łączne wystąpienie trzech przesłanek formalnych: zgłoszenie żądania przez stronę lub prawidłowo umocowanego pełnomocnika, powołanie podstawy wznowienia oraz zachowanie miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W ocenie organu, spełniono dwie pierwsze przesłanki, jednak nie został zachowany warunek zawarty w art. 145a § 2 k.p.a., zgodnie z którym skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ stwierdził, iż wniosek z dnia 20 września 2007 r. złożono z uchybieniem ww. terminu, gdyż wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 25 października 2006 r. (Nr 193, poz. 1430), a zatem miesięczny termin do wniesienia podania upłynął w dniu 25 listopada 2006 r. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie J.S., zwracając się również o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania lub o wznowienie postępowania z urzędu. Prośbę swą uzasadnił okolicznością, iż o wyroku Trybunału Konstytucyjnego dowiedział się w dniu 20 września 2007 r. od znajomego, który w analogicznej sprawie uzyskał pozytywne rozstrzygnięcie, a także dodał, że z tą datą złożył wniosek o wznowienie postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. S. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe obejmuje dwa etapy - etap wstępny, dotyczący kwestii formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania oraz etap właściwy, polegający na merytorycznym zbadaniu okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji. Organ wskazał, że w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania badany jest, oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, także warunek zachowania miesięcznego terminu, natomiast negatywny wynik ustaleń w tym zakresie obliguje do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W oparciu o analizę akt sprawy organ odwoławczy uznał za bezsporne ustalenie, iż żądanie wznowienia postępowania zostało złożone w dniu 20 września 2007 r. (tj. w dacie nadania pisma w placówce pocztowej) oraz dodał, że poza sporem pozostaje także data wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, tj. dzień 25 października 2006 r., w którym został ogłoszony w Dzienniku Ustaw. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, żądanie wznowienia postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ogłoszono w dokumencie powszechnie dostępnym, zaś decyzja, na jaką powołał się skarżący, została wydana w sprawie o odmiennym stanie faktycznym, w której podanie wniesiono w ustawowym terminie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. , zwracając się o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zawartego w odwołaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania lub wznowienie postępowania z urzędu, nieuwzględnienie całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na treść wydanej decyzji, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także brak wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] , utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. znak [...] , odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Badanie prawidłowości decyzji przy zastosowaniu kryterium legalności obejmuje m. in. ustalenie, czy wydanie decyzji poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, w tym również zasad ogólnych, określonych w k.p.a. Sąd bada zatem, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody oraz czy podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, a więc czy nie nosi cech dowolności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, co w konsekwencji stwarza podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach k.p.a., regulujących postępowanie dowodowe. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to zgromadzenie dowodów dotyczących wszystkich faktów, mających znaczenie dla sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy, organ nie może pominąć żadnego z dowodów, może natomiast - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, zawartą w art. 80 k.p.a. - odmówić dowodowi wiarygodności, uzasadniając swoje stanowisko. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1324/2004). Jeśli z jakichś względów organ nie uznał za udowodnione faktów wynikających z przedstawionych przez stronę dokumentów, powinien to dokładnie uzasadnić (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 876/2004). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy ocenić jako zasługujący na uwzględnienie zarzut, dotyczący braku rozpatrzenia zawartego w odwołaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego. Wydanie przez organ drugiej instancji decyzji w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego bez odniesienia się do tego żądania oznaczało pozbawienie skarżącego przysługującego mu uprawnienia w zakresie rozpoznania złożonego wniosku. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. W przypadku wniesienia podania do organu niewłaściwego, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, równocześnie zawiadamiając wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, o czym stanowi art. 66 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Organ drugiej instancji powinien zatem zawiadomić skarżącego, w drodze postanowienia wydanego w oparciu art. 66 § 1 k.p.a., o prawidłowym trybie wniesienia podania. Wskazane powyżej uchybienie organu drugiej instancji narusza w szczególności art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, a także art. 9 k.p.a. stanowiący, iż organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z ww. przepisem, organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sprecyzowanie żądania zawartego w podaniu należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90). Wątpliwości co do charakteru wystąpienia strony powinny być zatem rozstrzygane w postępowaniu wyjaśniającym, obejmującym dokładne ustalenie stanu sprawy, któremu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. W przeciwnym razie zostaje naruszony art. 7 i 9 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 19 maja 1994 r. sygn. akt SA/Wr 1818/93). Przy przekładaniu treści żądania strony na język normy prawnej obowiązkiem organów jest ustalenie rzeczywistych intencji skarżącego, a nie oparcie się na domniemaniach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt III SA 830/95). O tym, jaki charakter i zakres ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/2000). Należy zatem stwierdzić, że organ drugiej instancji, nie odnosząc się do zawartej w odwołaniu prośby skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, naruszył art. 66 § 1 k.p.a oraz podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak: zasada prawdy obiektywnej, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 7-9 k.p.a.), jak również przepisy obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie będąc wprawdzie właściwy do rozpoznania ww. wniosku o przywrócenie terminu, nie był jednak uprawniony, aby wniosek ten pominąć w prowadzonym postępowaniu. Naruszenie art. 66 § 1 k.p.a. może zaś stanowić uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 7 września 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1329/99). Wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, normujących sposób ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik postępowania, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych może doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy. Kontroli Sądu podlegała w niniejszej sprawie zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r. sygn. akt SA/Wr 198/85). Odnosząc się do wątpliwości skarżącego, dotyczących niezastosowania przez organ trybu wznowieniowego z urzędu, należy wyjaśnić - czego również nie uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145a następuje tylko na żądanie strony, zgodnie z art. 147 k.p.a. Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 145a, co może zostać ocenione negatywnie z punktu widzenia praworządności. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem z urzędu działać na podstawie prawa i czuwać nad jego przestrzeganiem (art. 6 i 7 k.p.a.), a oparcie decyzji na akcie normatywnym niezgodnym z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą łamie zasadę praworządności. Ograniczenie zawarte w art. 147 k.p.a. służy jednak ochronie praw nabytych, których pozbawić nie można i w ten sposób należy rozumieć wyrażony w nim zamiar ustawodawcy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Stosownie do art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.