VII SA/Wa 344/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2014 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) - dalej: "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2014 r. nr (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) Nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. nakazującej (...) rozbiórkę fundamentów wiaty o wymiarach 23 m x 7 m na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...) wykonał w 2008 r. fundamenty pod wiatę o wymiarach ok. 23m x 7m bez wymaganej decyzji zezwalającej na budowę. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013r. nałożono na inwestora obowiązki wynikające wprost z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm), tj. obowiązek dostarczenia do Inspektoratu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Wobec niewykonania przez inwestora ww. obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. Nr (...) nakazał (...) rozbiórkę robót budowlanych stanowiących fundamenty wiaty o wymiarach 23m x 7m. W dniu (...) czerwca 2014 r. (...) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2014 r. Nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Następnie, w wyniku rozpoznania odwołania (...) od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął opisaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności, podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) października 2014 r. w którym wskazał, że analiza materiału dowodowego sprawy nie wykazała, że badana decyzja zawiera wadę prawną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazał, że objęte nakazem rozbiórki fundamenty, jako część obiektu budowalnego, wymagały przed ich wykonaniem uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec faktu, iż inwestor nie dysponował przedmiotowym pozwoleniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), stosownie do treści art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2013 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w ww. przepisie. (...) przed wydaniem inkryminowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...)(...) z dnia (...) grudnia 2013 r. nie wykonał obowiązków nałożonych na niego ww. postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013 r. oraz nie przedłożył jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że przystępuje do wykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) stycznia 2005 r., sygn. akt (...), wyjaśnił, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Wyjaśnił nadto, że termin do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, instrukcyjnym, który może być na wniosek inwestora przedłużany (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia (...) marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 959/12). Natomiast w omawianej sprawie inwestor nie wystąpił z takim wnioskiem. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) grudnia 2013 r., Nr (...) została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r. złożył (...), który wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w zakreślonym przez organ terminie, tj. 3 miesięcy nie był w stanie wykonać nałożonego na niego zobowiązania, bowiem wobec braku miejscowego planu zagospodarowania dla miejscowości (...), musiał uzyskać ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Zarzucił organowi brak pouczenia inwestora o możliwości złożenia wniosku o przedłużenie terminu na wykonanie zobowiązania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazać należy, że skarżący w skardze nie powołał żadnej z przesłanek o których mowa powyżej. Sąd podziela stanowisko organu, że żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w niniejszej nie wystąpiła. W postępowaniu nieważnościowym przeanalizowano wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. wskazując, iż objęta kontrolą decyzja Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, została skierowana do osoby będącej właścicielem nieruchomości, wydana została w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, a ponadto nie jest obarczona wadą niewykonalności. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności zapadła w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W trakcie postępowania ustalono, że na działce nr ewid. (...)w miejscowości (...) skarżący wykonał w 2008 r. fundamenty pod wiatę o wymiarach ok 23m x 7m. Powyższe ustalenia wymagały podjęcia przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich działań. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż w odniesieniu do przedmiotowych fundamentów pod wiatę zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28.1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast zastrzeżenia z art. 29-31 nie dotyczą budowy wiaty o powierzchni zabudowy 161 m2. Jak wynika z akt sprawy (...) bez wymaganej decyzji, w warunkach samowoli budowlanej wykonał w 2008 r. fundamenty pod wiatę. Działania takie jako bezprawne wymagają odpowiedniej reakcji organów nadzoru budowlane w celu doprowadzenia nielegalnej budowy do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć legalizację samowoli budowlanej, jeżeli istnieją takie możliwości albo rozbiórkę, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem organu powiatowego z dnia (...) sierpnia 2013 r. Skarżący pomimo możliwości legalizacji samowolnej rozbudowy budynku nie skorzystał z niej. Do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji tj. (...) grudnia 2013 r., skarżący nie złożył żadnego z dokumentów o których mowa w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2013 r., nie sygnalizował o problemie z uzyskaniem któregokolwiek z dokumentów wymaganych prawem dokumentów. Nie przedstawił również dowodów potwierdzających zamiar realizacji nałożonego na niego zobowiązania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że wyznaczony w decyzji z dnia (...) grudnia 2013 r. przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. W szczególności termin do wykonania obowiązków ciążących na inwestorze może być skracany lub przedłużany przez organ w zależności od potrzeb, gdyż jest on terminem procesowym. Jednak wbrew twierdzeniom skargi, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, iż w kwestii przedłużenia lub skrócenia terminu do wykonania obowiązków organ winien działać z urzędu. Należy przy tym pamiętać, iż postępowanie legalizacyjne jest uprawnieniem strony, a nie jego obowiązkiem i w ramach tego uprawnienia dbająca o ochronę swoich praw strona może złożyć wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ na podstawie art.48 ust 3 ustawy Prawo budowlane, jeśli z jakichś przyczyn dochowanie tego terminu stało się niemożliwe lub znacząco utrudnione. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż w sprawie niniejszej inwestor nie dochował należytej staranności w toku postępowania legalizacyjnego, bowiem nie przedłożył organowi żadnego z trzech dokumentów o których mowa w postanowieniu z dnia (...) grudnia 2013r. pomimo zakreślenia przez organ trzymiesięcznego terminu na ich złożenie. Obowiązku tego nie wykonał także do dnia wydania zaskarżonej decyzji, a nadto nie zwrócił się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu zakreślonego w postanowieniu z dnia (...) grudnia 2013 r. Jak wynika z akt administracyjnych, inwestor dopiero w dniu (...) listopada 2014r. wystąpił do Wójta Gminy (...) z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącej zabudowy. Zatem nie można uznać, iż skarżący nie wykonał zobowiązania z dnia (...) sierpnia 2008 r. bez swojej winy. Konsekwencją braku działania inwestora inwestora był obowiązek organu orzeczenia rozbiórki, skoro nie przedstawiono mu żadnych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.