VII SA/Wa 345/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2014 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) - dalej: "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2014 r. nr (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) Nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. nakazującej (...) rozbiórkę odbudowy budynku gospodarczego o wymiarach ok 20 m x 6 m na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...) wykonuje roboty budowlane polegające na odbudowie budynku gospodarczego o wymiarach ok. 20 m x 6 m bez wymaganej decyzji zezwalającej na budowę. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...)z dnia (...) sierpnia 2013r. nałożono na inwestora obowiązki wynikające wprost z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm), tj. obowiązek dostarczenia do Inspektoratu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Wobec niewykonania przez inwestora ww. obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. Nr (...) nakazał (...) rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu (...) stycznia 2014 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr (...). Pismem z dnia (...) marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do inwestora o sprecyzowanie, w terminie 7 dni czy pismo z dnia (...) stycznia 2014 r. jest odwołaniem skierowanym do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2013r. wniesionym zgodnie z pouczeniem w niej zawartym; wnioskiem o zmianę terminu określonego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013r. czy też wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2013r. Kolejnym pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec braku odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania charakteru pisma z dnia (...) stycznia 2014 r., poinformował inwestora o pozostawieniu tego pisma bez rozpoznania. Wnioskiem z dnia (...) czerwca 2014 r. (...) wystąpił, w trybie art. 155 k.p.a. o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r., Nr (...). Wskazał, iż w zakreślonym przez organ terminie, tj. 3 miesięcy nie jest w stanie wykonać zobowiązania z dnia (...)sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) czerwca 2014r. Nr (...) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r., Nr (...) wskazując, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do jej wydania w określonych prawem okolicznościach. Wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć w ramach przyznanego przez ustawodawcę tzw. "luzu decyzyjnego". W ocenie organu brak jest możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. ponieważ w myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której stron nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub interes strony. Tym samym obie okoliczności tj. zgodność z przepisami szczegółowymi i słuszny interes społeczny lub strony muszą wystąpić jednocześnie. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r. została wydana w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, który należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie ww. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, na podstawie art. 155 k.p.a. W dniu (...) czerwca 2014 r. (...) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2014 r. Nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) Nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. Następnie, w wyniku rozpoznania odwołania (...) od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął opisaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) października 2014 r. w którym wskazał, że analiza materiału dowodowego sprawy nie wykazała, że badana decyzja zawiera wadę prawną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazał, że budowa spornego obiektu budowlanego, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymagała pozwolenia na budowę. Wobec faktu, iż inwestor nie dysponował przedmiotowym pozwoleniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...), stosownie do treści art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2013 r. o wstrzymaniu robót budowlanych nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie, dokumentów o których mowa w ww. przepisie (...) przed wydaniem inkryminowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. nie wykonał obowiązków nałożonych ww. postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013 r. oraz nie przedłożył jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że przystępuje do wykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/14, wyjaśnił, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Wyjaśnił nadto, że termin do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jest terminem procesowym, instrukcyjnym, który może być na wniosek inwestora przedłużany (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 959/12). Natomiast w omawianej sprawie inwestor nie wystąpił z takim wnioskiem. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) z dnia (...) grudnia 2013 r., Nr (...) została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r. złożył (...), który wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w zakreślonym przez organ terminie, tj. 3 miesięcy nie był w stanie wykonać nałożonego na niego zobowiązania, bowiem wobec braku miejscowego planu zagospodarowania dla miejscowości (...), musiał uzyskać ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Zarzucił organowi nie poinformowanie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przedłużenie terminu na wykonanie zobowiązania z dnia (...) sierpnia 2013 r.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zauważyć należy, że skarżący w skardze nie powołał żadnej z przesłanek o których mowa powyżej. Sąd podziela stanowisko organu, że żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła. W postępowaniu nieważnościowym przeanalizowano wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. wskazując, iż objęta kontrolą decyzja Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, została skierowana do osoby będącej właścicielem nieruchomości, wydana została w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, a ponadto nie jest obarczona wadą niewykonalności. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności zapadła w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W trakcie postępowania ustalono, że na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...) skarżący wykonuje roboty budowlane polegające na odbudowie budynku gospodarczego o wymiarach ok 20m x 6m bez wymaganej decyzji zezwalającej na budowę. Powyższe ustalenia wymagały podjęcia przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich działań. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż w odniesieniu do przedmiotowej odbudowy znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28.1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast zastrzeżenia z art. 29-31 nie dotyczą przedmiotowej odbudowy o której mowa powyżej. Jak wynika z akt sprawy (...) bez wymaganej decyzji, w warunkach samowoli budowlanej wykonywał prace budowlane w postaci odbudowy budynku gospodarczego. Działania takie jako bezprawne wymagają odpowiedniej reakcji organów nadzoru budowlane w celu doprowadzenia nielegalnej budowy do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć legalizację samowoli budowlanej, jeżeli istnieją takie możliwości albo rozbiórkę, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem organu powiatowego z dnia (...) sierpnia 2013 r. Skarżący pomimo możliwości legalizacji samowolnej rozbudowy budynku nie skorzystał z niej. Do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji tj. (...) grudnia 2013 r., skarżący nie złożył żadnego z dokumentów o których mowa w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2013 r., nie sygnalizował o problemie z uzyskaniem któregokolwiek z dokumentów wymaganych prawem dokumentów. Nie przedstawił również dowodów potwierdzających zamiar realizacji nałożonego na niego zobowiązania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że wyznaczony w decyzji z dnia (...) grudnia 2013 r. przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. W szczególności termin do wykonania obowiązków ciążących na inwestorze może być skracany lub przedłużany przez organ w zależności od potrzeb, gdyż jest on terminem procesowym. Jednak wbrew twierdzeniom skargi, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, iż w kwestii przedłużenia lub skrócenia terminu do wykonania obowiązków organ winien działać z urzędu. Należy przy tym pamiętać, iż postępowanie legalizacyjne jest uprawnieniem strony, a nie jego obowiązkiem i w ramach tego uprawnienia dbająca o ochronę swoich praw strona może złożyć wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ na podstawie art.48 ust 3 ustawy Prawo budowlane, jeśli z jakichś przyczyn dochowanie tego terminu stało się niemożliwe lub znacząco utrudnione. Dopiero w piśmie z dnia (...) maja 2014 r. inwestor wskazał, iż w zakreślonym przez organ 3 miesięcznym terminie nie jest w stanie wykonać zobowiązania z dnia (...) sierpnia 2013 r. z uwagi na konieczność sporządzenia aktualnej mapy geodezyjnej do celów projektowych oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie sporządzenie projektu. Wskazał, że mapę geodezyjną uzyskał dopiero w dniu (...) maja 2014 r. przyjąć zatem należy, iż organ powiatowy przed wydaniem decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki nie mógł wiedzieć o podjętych przez inwestora działaniach zmierzających do uzyskania dokumentów tj. projektu budowlanego oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem inwestor dopiero w piśmie z dnia (...) maja 2014 r. zasygnalizował problemy z pozyskaniem tych dokumentów. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż w sprawie niniejszej inwestor nie dochował należytej staranności w toku postępowania legalizacyjnego, bowiem nie przedłożył organowi żadnego z trzech dokumentów o których mowa w postanowieniu z dnia (...) grudnia 2013 r. pomimo zakreślenia przez organ trzymiesięcznego terminu na ich złożenie. Obowiązku tego nie wykonał także do dnia wydania zaskarżonej decyzji, a nadto nie zwrócił się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu zakreślonego w postanowieniu z dnia (...) grudnia 2013 r. Konsekwencją braku działania inwestora był obowiązek organu orzeczenia rozbiórki, skoro nie przedstawiono mu żadnych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.