VII SA/Wa 345/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E S kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] września 2015 r., nr [...], nakładające na [...] (dalej także jako: skarżąca) obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne oceny technicznej w zakresie stanu technicznego, w tym szczelności zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na terenie działki ewid. Nr [...]z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], w zakresie prawidłowości i zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o sprawdzenie stanu technicznego i szczelności zbiornika bezodpływowego zlokalizowanego na terenie należącej do skarżącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W trakcie dokonywania czynności kontrolnych w dniu 4 września 2015 r. przez PIBN stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się nieodpowietrzany zbiornik na nieczystości ciekłe, który przykryty jest płytą betonową z włazem nakrytym metalową pokrywą. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości oraz brak możliwości ustalenia szczelności zbiornika w trakcie czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2,3 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na [...]obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, oceny technicznej w zakresie stanu technicznego, w tym szczelności zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na terenie działki ewid. Nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], w zakresie prawidłowości i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, do których zalicza się m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). W uzasadnieniu postanowienia PIBN wskazał, że zgodnie z § 35 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzanie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie z dnia [...] września 2015 r., zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie wydanie przez PINB postanowienia z [...] września 2015 r. na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, jest zasadne. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacjach, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, rozstrzygnąć wątpliwości powstałych co do, m.in. robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z przypadkiem takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż z uwagi na specyfikę urządzenia, jakim jest zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, dokonana w trakcie wizji lokalnej obserwacja tego zbiornika jest niewystarczająca dla oceny jego stanu technicznego, w szczególności jego szczelności. W skardze złożonej przez [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 126 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu; - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w związku z wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bez jej dokładnego wyjaśnienia; - art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżącą niczym nie uzasadnionej uciążliwości generującej dodatkowe koszty w sytuacji, gdy określone w ww. przepisie przesłanki jego zastosowania, tj. uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów, robót i stanu technicznego obiektu budowlanego nie zostały spełnione. W uzasadnieniu skargi brak podstaw do nałożenia na nią obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego strona uzasadniła brakiem wskazania w zaskarżonych postanowieniach, na czym polegają stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego uchybienia i w jakim celu sporządzona ma zostać kosztowna ekspertyza. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, np. w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r., II OSK 214/08). Pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadają wiedzę z zakresu budownictwa, która powinna umożliwić im samodzielne, co do zasady, dokonywanie ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Strona zarzuciła ponadto organom daleko idącą dowolność w zakresie w jakim przyjęły, bez stwierdzenia wad zbiornika na nieczystości innych niż brak odpowietrzenia, że zbiornik jest w nienależytym stanie technicznym. Mając powyższe na względzie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do oceny zgodności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz zachowania reguł kompetencji. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt - decyzję administracyjną lub postanowienie - z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W myśl zasady wyrażonej w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej; p.p.s.a.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Zważywszy, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Po przystąpieniu do rozpoznania niniejszej sprawy we wskazanym trybie, biorąc pod uwagę ww. kryteria oceny przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony akt, jak również poprzedzające go postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2015 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęta ocena wiąże się stwierdzeniem, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że kontrolowane przez Sąd postanowienia, wydane w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wydane zostały z naruszeniem ostatnio wymienionego przepisu. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Regulacja ta umożliwia organom nadzoru budowlanego wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, które to ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. W świetle przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, użycie w hipotezie tego przepisu pojęcia "uzasadnione wątpliwości" każe przyjąć, że uzasadnienie podjętych przez organy nadzoru budowlanego działań w trybie art. 81c ust. 2 musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego danej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. II OSK 865/10). Z woli ustawodawcy, za zastosowaniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przemawiać muszą nie jakiekolwiek wątpliwości organu, ale wątpliwości o charakterze kwalifikowanym, na co wskazuje sformułowanie przez ustawę wymogu powstania "uzasadnionych wątpliwości". Analiza reżimu normatywnego obowiązku dostarczenia przez uczestników procesu budowalnego odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz za przekonujące nakazuje uznać prezentowane w przedstawionym orzecznictwie stanowisko zakazujące dokonywania wykładni rozszerzającej art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków mających wymiar finansowy (zob. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2013 r., sygn. II OSK 192/12; z dnia 13 września 2011 r., sygn. II OSK 1331/10). Zaznaczenia ponadto wymaga, że ustalenia istnienia uzasadnionych wątpliwości w zakresie, w jakim stanowi o tym art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy dokonać w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego z poszanowaniem m.in. reguł procesowych wyrażonych w art. 7, art.10 i art. 77 k.p.a. Dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Reasumując, obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być w sposób uprawniony nałożony na uczestnika procesu budowalnego wówczas, gdy organ dysponuje uzasadnionymi wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawiona analiza poglądów wyrażonych w orzecznictwie na gruncie wykładni art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną kontrolowanych przez ten Sąd postanowień oraz okoliczności faktycznych sprawy wynikających z jej akt kazała stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane przez organy, iż zostały spełnione warunki, od których istnienia uzależnione było skuteczne żądanie przez organ nadzoru budowlanego dostarczenia przez skarżącą oceny technicznej w zakresie stanu technicznego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul[...] w [...] . Jak wynika z akt sprawy, na skutek informacji skierowanej do PINBU przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] w dniu 15 lipca 2015 r. o skargach, jakie okoliczni mieszkańcy wnoszą w związku z brakiem opróżniania zbiornika oraz wylewaniem nieczystości płynnych na teren ogrodu, pracownicy organu nadzoru budowlanego I instancji przeprowadzili w dniu [...] września 2015 r. kontrolę stanu technicznego przedmiotowego zbiornika. W protokole z kontroli zapisano, że kontrolujący przedstawiciele PINB stwierdzili, iż stan techniczny płyty nakrywy jest zadowalający. Nie stwierdzono wypływu ścieków oraz zapadlin przy zbiorniku, odnotowano zaś brak odpowietrzenia szamba. Zdaniem Sądu, w tych warunkach należało stwierdzić, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był wystarczający dla przyjęcia przez organy oceny, iż zaistniał stan "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego kontrolowanego zbiornika. Zauważenia wymaga, że w związku z tym, iż wątpliwości organów co do stanu technicznego zbiornika dotyczyły zasadniczo jego szczelności nie można a priori wykluczyć, że tego rodzaju zastrzeżenia co do zbiornika na nieczystości organ nadzoru budowlanego wyjaśnić może w oparciu o ekspertyzę sporządzoną na koszt właściciela przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot. Nie można jednak tracić z pola widzenia tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, że żadne z ustaleń przyjętych w sprawie nie wskazuje na to, że istniały podstawy do powzięcia przez organy uzasadnionych wątpliwości co do szczelności zbiornika. W oparciu o wniosek z 20 lipca 2015 r. o niezwłoczne zweryfikowanie stanu technicznego i szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe w związku z odnotowanym przez sąsiadów wyciekiem nieczystości, do oględzin obiektu doszło prawie dwa miesiące po zgłoszeniu potrzeby kontroli, zaś w ich trakcie nie stwierdzono ani wycieku nieczystości, ani takiego stanu zbiornika, który rodziłby uzasadnione wątpliwości co do jego szczelności. Trafnie spostrzeżenie przez organy, że nałożenie obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinno zostać poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do stanu technicznego przedmiotowego zbiornika, nie przełożyło się zatem w niniejszej sprawie na dokonanie czynności faktycznych (dowodowych), które ujawniłby, iż w istocie niezbędna jest ocena techniczna zbiornika, gdyż tylko na jej podstawie organ może ustalić przyczyny zdarzenia polegającego na wycieku nieczystości, którego, nota bene, jak wskazano powyżej, również nie stwierdzono. Jedyna stwierdzona niezgodność zbiornika z wymogami określonymi w § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. polegała na stwierdzeniu braku jego odpowietrzenia. Ustalenie to, powzięte samodzielnie przez PIBN, nie wymagało zatem potwierdzenia przez eksperta w opinii technicznej. W tych okolicznościach należało uznać, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena, iż stan techniczny zbiornika budzi uzasadnione wątpliwości, jako nie znajdująca oparcia w materiale dowodowym sprawy, nakazywała stwierdzić, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe, gdyż przedwczesne w realiach tej sprawy, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Brak przekonywującego uzasadnienia zaskarżonych postanowień oznacza ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić należało również, że kontrolowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli się bowiem zważy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 29 września 2015 r. (k. 9 akt pierwszoinstancyjnych) doręczono stronie w dniu 15 października 2015 r. (k. 11), zaś postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia oceny technicznej organ I instancji wydał w dniu następnym po dniu wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. 30 września 2015 r., to nie budzi wątpliwości, iż w wyniku takiego sposobu procedowania strona została pozbawiona możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Możliwości realnego udziału skarżącej w postępowaniu nie zapewnił również organ II instancji. Uchybienie to ma charakter rażący jeśli się zauważy, że z protokołu kontroli z dnia [...] września 2015 r. wynika, że skarżąca w kontroli nie uczestniczyła (posesję do oględzin udostępnił mężczyzna, który kontrolującym nie podał danych osobowych), w związku z czym nie mogła zgłosić uwag i wyjaśnień do protokołu. Mając zatem na względzie, że dokonana przez Sąd ocena prawidłowości objętych skargą postanowień organów nadzoru budowlanego doprowadziła do stwierdzenia, że pozyskany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organom na nałożenie na skarżącą na podstawie postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia oceny technicznej, o której mowa w tym przepisie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.