VII SA/Wa 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...][...] - [...], na odcinku od km 29+400 do km 30+700 wraz z infrastrukturą oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury i Rozwoju podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] Wojewoda [...]zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...] - [...], na odcinku od km 29+400 do km 30+700 wraz z infrastrukturą. Na skutek złożonego odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: "Minister Transportu"), decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. K. i W.S. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 490/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i W.S. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2012 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. II OSK 2838/13 oddalił skargę kasacyjną J. K. od ww. wyroku WSA w Warszawie. A. K. - pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., A. K. - pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., W.S. - pismem z dnia [...] lutego 2013 r. oraz J. K. - pismem z dnia [...] marca 2013 r., złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...]. Minister Transportu, po rozpatrzeniu ww. wniosków, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2012 r. Na skutek rozpatrzenia wniesionego przez J. K. środka zaskarżenia, Minister Transportu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], utrzymał mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. A. K. ponownie wniósł, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 kpa, o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. 3. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz decyzji Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2012 r. Wyjaśnił, że organ administracji państwowej, do którego wpłynęło żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest obowiązany wstępnie zbadać dopuszczalność tego żądania. Na fazę wstępną składają się czynności mające na celu ustalenie czy żądanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czy pismo odpowiada wszystkim wymaganiom formalnym przewidzianym w przepisach szczególnych Kpa, oraz, czy nie zachodzą przeszkody uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego. Badając istnienie przeszkód uniemożliwiających prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz decyzji Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2012 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził iż rozstrzygnięcia te były już przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego przed Ministrem Transportu zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. i decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., odmawiającymi stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz decyzji Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2012 r. Organ powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1506/09, w którym Sąd stwierdził iż "jeżeli już raz, na żądanie, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. W przeciwnym przypadku nowa decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności", uznał, iż wszczęcie i prowadzenie kolejnego postępowania nieważnościowego w sprawie ww. decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, prowadziłoby wprost do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia takiego postępowania. Wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r., I SA 1805/00). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał jako przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kpa. Organ wskazał, iż w fazie wstępnej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek ustalenia, czy żądanie stwierdzenia nieważności pochodzi od strony postępowania, tj. bada istnienie przesłanek podmiotowych. Jeśli tak jest, i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym, czyli inne sytuacje uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania, organ administracji jest obowiązany do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności, w przeciwnym wypadku odmawia jego wszczęcia. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 5. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K.; stwierdził, iż zarówno decyzja Wojewody [...] jak i decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, "pomimo ich wielokrotnego badania przez odpowiednie organy odwoławcze i sądy administracyjne", zawierają następujące wady: 1) wydane zostały bez uprzedniego wydania wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu wodno - prawnym, podstawą unieważnienia jest art. 156 § 1 pkt 7 kpa, bowiem zgodnie z art.122 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 469) na wznoszenie obiektów budowlanych i wykonywanie innych robót nie wymienionych enumeratywnie w art.124 tej ustawy, tj. budowa krytego rowu i przepustów pod dwoma zjazdami, wymagają uprzedniego wydania decyzji o pozwoleniu wodno - prawnym, a obowiązek uzyskania tej decyzji jest potwierdzony w art. 11d ust.1 pkt 9 w związku z art. 11d ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.); 2) zatwierdzają projekt budowlany, który przewiduje przeprawę ponad istniejącym ciekiem wodnym na km 30+049,20 po istniejącym przepuście, podczas gdy w rzeczywistości w tym miejscu nie istnieje przepust, a zatem decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały - art. 156 § 1 pkt 5 kpa, 3) wykonanie decyzji zgodnie z zatwierdzonym projektem naraża inwestora i osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie realizujące tę decyzję na odpowiedzialność karną, ponieważ (-) budowa niezaprojektowanego przepustu będzie samowolą budowlaną tj. czyn zagrożony karą pozbawienia wolności do lat 2 zgodnie z art. 90 Prawa budowlanego, (-) budowa urządzeń wodnych (przepusty i kryty rów) bez uzyskania decyzji o pozwoleniu wodno-prawnym podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny zgodnie z art. 192 ust. 1 Prawa wodnego - art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Skarżący podniósł, że decyzja pomimo nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, nie została wykonana, nie została wykonana po wydaniu decyzji ostatecznej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz po korzystnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że do dnia dzisiejszego inwestor nie ogłosił przetargu na wykonanie zadania, nie powołał kierownika budowy i nie rozpoczął żadnych robót w terenie. W ocenie skarżącego w chwili obecnej z mocy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od dnia [...] listopada 2015 r. z mocy prawa wygasły. Zdaniem skarżącego, rozpoczęcie budowy w obecnych warunkach będzie samowolą budowlaną, co jest czynnością podlegającą odpowiedzialności karnej. Ponadto, w terenie, który obejmuje projektowaną inwestycję, znajduje się kilka zjazdów stanowiących samowole budowlane, w sprawie których, pomimo zawiadomień, do tej pory nie wszczęto postępowań w przeciwieństwie do jednej samowoli, którą rozebrano (zjazd do działki osoby, która zaskarżyła decyzje), naruszając tym samym art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w spawie stwierdzenia nieważności: - decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...][...] - [...], na odcinku od km 29+400 do km 30+700 wraz z infrastrukturą oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające je postanowienie nie naruszają przepisów prawa. 9. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na wstępie należy wyjaśnić, że zastosowany w niniejszej sprawie art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te wprawdzie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób jednoznaczny stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a więc w szczególności sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub rozstrzygnięcie już zapadło. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem już decyzja Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz decyzji Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2012 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. i nie została zaskarżona. Podkreślić należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie ma możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli już raz, na żądanie, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Taka decyzja nadzorcza niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Słusznie zatem wskazał organ, że skoro takie postępowanie już przeprowadzono, to ponowna weryfikacja tej samej decyzji w trybie nieważnościowym nie mogła być przedmiotem postępowania administracyjnego. Wszczęcie kolejnego postępowania i wydanie ponownego rozstrzygnięcia skutkowałoby bowiem wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a więc naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej. W postępowaniu nieważnościowym organ nie jest bowiem związany zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności i ma obowiązek z urzędu zbadać, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.