VII SA/Wa 351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] z/s w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę S Sygn. akt VII SA/Wa 351/15 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 24 § 3 i art. 25 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] z/s w [...], o wyznaczenie innego pracownika do dokonania określonych czynności lub dokonania ich przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we [...] - odmówił wyłączenia pracownika. Organ wyjaśnił, że [...] z/s w [...] wniosło o wyłączenie Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] od udziału w odbiorze robót budowlanych realizowanych w ramach zadania pn. "Remont konstrukcji nośnej dachu wieży pałacu [...] w [...] gmina [...]". Rozpoznając złożony wniosek organ ustalił, że Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wydał w dniu [...] marca 2011 r. decyzję zezwalającą na prowadzenie prac w pałacu w [...] w zakresie odtworzenia konstrukcji nośnej dachu wieży oraz remontu czterech wieżyczek. Pozwolenia udzielono z zastrzeżeniem, że konserwator uczestniczy w odbiorach prac przy zabytku, a o planowym odbiorze należy powiadomić organ konserwatorski co najmniej 14 dni przed zamierzonym odbiorem. W aktach brak jest dokumentu świadczącego, że inwestor powiadomił o terminie zakończenia prac i wniosku o dokonanie ich odbioru. Nie toczy się zatem żadne postępowanie administracyjne w sprawie odbioru wykonanych prac przy zabytku, w którym możnaby rozpatrzeć wniosek Stowarzyszenia o wyłączenie pracownika. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia pracownika ma charakter jedynie procesowy, podejmowane jest w toku zawisłej przed organem sprawy administracyjnej i nie tworzy dla strony uprawnień ani obowiązków materialnoprawnych. W świetle przepisów prawa, rozstrzygnięcie wniosku o wyłączenie pracownika z powodów wskazanych w art. 24 § 3 k.p.a. odbywa się w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 123 § 2 k.p.a., na które nie służy zażalenie. Tym samym brak było podstaw prawnych do wydawania w sprawie wniosku o wyłączenie pracownika decyzji administracyjnej. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] z siedzibą w [...], zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 105 § 1 k.p.a. wobec braku przesłanek do umorzenia postępowania, b) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak ustosunkowania się do twierdzeń strony skarżącej i niepodanie przyczyn z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności, c) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, d) art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, e) art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów; f) art. 8 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie w sposób zrozumiały dla stron przyczyn wydania decyzji umarzającej postępowanie, g) art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o wyłączenie pracownika nie został złożony w ramach wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (stanu zachowania pałacu w [...]), h) art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ publicznej załatwia sprawę tylko poprzez wydanie decyzji, i) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zastosowania, j) art. 24 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że przełożony pracownika nie jest obowiązany na żądanie strony wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika jak również poprzez uznanie, iż instytucja wyłączenia pracownika nie dotyczy Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...], l) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) przepisów ustawy o ochronie zabytków, a w szczególności art. 40 pkt 2, art. 43 i 44 poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (stanu zachowania pałacu w [...]) nie stanowi postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Podnosząc powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której umarza ona postępowanie przed organem pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu następuje przez wydanie postanowienia o charakterze procesowym. Postanowienia takie rozstrzygają o wszystkich bieżących, doraźnych kwestiach toczącego się postępowania administracyjnego. Błędne nazwanie postanowienia decyzją nie zmienia jego charakteru prawnego (por. post. NSA z 17 czerwca 1985 r., II SA 1952/84, ONSA 1985, Nr 1 poz. 20). Na postanowienie dotyczące wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kpa nie przewidują zażalenia na takie postanowienie, co oznacza że może być ono zaskarżone przez stronę postępowania tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa). Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyłączenia pracownika – Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] – W. K. od udziału w sprawie podnosząc, że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w przedmiocie odbioru robót wykonywanych przy zabytku, w którym wyłączenia pracownika domagał się wnioskodawca. Skoro zatem instytucja wyłączenia pracownika znajduje zastosowanie tylko w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, to brak było podstaw do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia i wydania postanowienia odmawiającego wyłączenia pracownika, gdyż postanowienie to niejako "zawisło w próżni" wobec faktu, że nie toczyło się postępowanie, w którym wniosek taki mógłby być złożony i rozpatrzony. W tak ustalonym stanie faktycznym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego niewadliwie uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem wobec jego bezprzedmiotowości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż pozostają poza zakresem rozstrzygnięcia, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). orzekł, jak w sentencji.