VII SA/Wa 354/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 5 września 2019 r. do akt sprawy strona postępowania złożyła wniosek o jego zawieszenie z uwagi na przedłużającą się procedurę uzyskania zgody od [...] na prowadzone prace w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Tym samym należało zawiesić postępowanie do czasu uzyskania stosownej zgodny. II. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] (dalej jako Skarżąca, Wspólnota) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że pismem z dnia 28 października 2019 r. wezwał inwestora do przekazania dowodu złożenia do właściwego urzędu wniosku o uzyskanie zgody [...] na prowadzone roboty budowlane w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], którego miasto [...] jest właścicielem. Dalej wyjaśnił, że Inwestor przedłożył kopię pisma z dnia 19 września 2019 r. adresowanego do ZGN Dzielnicy [...], zawierającego prośbę o wyrażenie zgody właściciela na prowadzenie robót budowlanych w lokalu. Pomimo datowania tego pisma później niż postanowienie PINB, to jednak zdaniem [...] WINB ocenia sprawę według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania. W tej sytuacji [...] WINB podkreślił, że inwestor wystąpił do właściciela lokalu (Miasto [...]) o udzielenie zgody na prowadzone roboty budowlane w tym lokalu. Zasadne jest więc zawieszenie postępowania administracyjnego. Organ sformułował również pogląd, że w pewnych stanach faktycznych wymagana jest zgoda zarządcy budynku na roboty budowlane. Niemniej dotyczy to wyłącznie robót w obrębie nieruchomości wspólnej, zaś nie wszystkie roboty wykonane w lokalu nr [...] ingerowały w części wspólne. Tym samym dla części z tych robót wymagane jest legitymowanie się przez inwestora jedynie zgodą właściciela lokalu. W tej sytuacji w ocenie [...] WINB rozpoznanie wniosku o wyrażenie przez właściciela tj. Miasto [...] zgody na prowadzenie robót budowlanych w lokalu nr [...] stanowi zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie i uzasadnia zawieszenie postępowania. III. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie jak również o uchylenie postanowienia PINB oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego prowadzące do błędnego przyjęcia, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że prace remontowe prowadzone przez inwestora były wykonywane (zostały wykonane) bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, bez zgody właściciela lokalu ([...]), Skarżącej Wspólnoty, jak również właściwego miejscowo Konserwatora Zabytków; 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności wobec umorzenia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 3. art. 48 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.), poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy podczas gdy zgodnie z tymi przepisami: - organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało umorzone), - gdy prace remontowe lub przebudowa obiektów budowlanych dotyczy obiektów wpisanych do rejestru zabytków wymagane jest pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z powodów w niej wskazanych. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. O zaistnieniu zagadnienia wstępnego można zasadniczo mówić wtedy, gdy spełnione zostały cztery przesłanki tj.: (1) zagadnienie wstępne wyłania się w toku prowadzonego postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, a wiec musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11 należy przypomnieć, że organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wtedy i tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego nierozstrzygnięcie wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Tym samym zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, blokować jego rozpoznanie i zależeć od działania innego organu lub sądu. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zatem zależeć rozpatrzenie sprawy głównej w ogóle, nie zaś to czy od tego zagadnienia zależy wydanie pozytywnej lub negatywnej dla strony decyzji. W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej na podstawie art. 50-51 P.b. istotna jest zgoda właściciela lokalu ([...]) na dokonane przez inwestora (będącego najemcą lokalu komunalnego) robót budowlanych w nim wykonanych. O ile więc Sąd podziela przyjęte przez organy założenie, że sprawa niniejsza (na tym jej etapie i na podstawie dokonanych dotychczas ustaleń faktycznych) winna być prowadzona właśnie na podstawie wskazanych przepisów a nie na podstawie art. 48 P.b. jak chce tego Skarżąca Wspólnota, to jednak nie można podzielić twierdzenia, że zaistniała w tej sprawie podstawa do zawieszenia postępowania. Po pierwsze, kwestia wylegitymowania się zgodą na dysponowanie lokalem w celach budowlanych nie jest w tej konkretnie sprawie zagadnieniem wstępnym, od którego zależy prowadzone postępowanie naprawcze (w sensie przeszkody do jego zakończenia). To czy inwestor taką zgodę ostatecznie uzyska, nie ma znaczenia dla możliwości podjęcia końcowego rozstrzygnięcia. Oczywiście organ wyznaczając inwestorowi termin na przedstawienie określonych dokumentów niezbędnych w postępowaniu naprawczym, w tym zgody właściciela wynajmowanego lokalu, może go kształtować stosownie do okoliczności sprawy, w tym obiektywnych trudności związanych z uzyskaniem takiej zgody (np. z uwagi na rozbudowany proces decyzyjny po stronie właściciela). Nie jest to jednak zagadnienie wstępne, które blokuje rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślenia wymaga, że wyznaczony inwestorowi termin na przedłożenie dokumentów może być przez organ zmieniany w trybie przewidzianym przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak - jak wskazano - przesłanka do zawieszenia postępowania. Po drugie, organy nie dostrzegają, że pozyskanie owej zgody nie wymaga jakiegokolwiek rozstrzygnięcia organu lub sądu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przypomnieć należy, że zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej wymaga aby rozpatrzenie sprawy głównej i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyrażenie zgody przez właściciela lokalu na dysponowanie nim przez inną osobę względem której prowadzone jest postępowanie nie jest ani zagadnieniem wstępnym, ani też nie następuje w jakimkolwiek postępowaniu prowadzonym przez organ lub sąd. To, że właścicielem lokalu jest Miasto [...], któremu w innych kategoriach spraw przysługuje status organu administracji publicznej, nie oznacza że udzielenie zgody, która następuje wyłącznie w ramach uprawnień właścicielskich Miasta (sprawowanego przezeń dominium nad posiadanym majątkiem) odbywa się w ramach jakiegokolwiek postępowania, kończącego się władczym rozstrzygnięciem. Inaczej mówiąc, Miasto [...] udzielające innemu podmiotowi zgody na dysponowanie lokalem nie działa tu jako jakikolwiek organ administracji publicznej a jako właściciel nieruchomości objętej postępowaniem. Nie zmienia tego okoliczność, że udzielanie zgody na dysponowanie przez najemców lokali należących do Miasta następuje przy zachowaniu określonej przez nie procedury. Jest to regulacja, której nie można widzieć jako uzasadniającej zawieszenie postępowania. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że organy obu instancji naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przez co wydane postanowienia należało uchylić. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł jak i uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.