VII SA/Wa 355/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi I. K. i W.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala VII SA/Wa 355/13 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 K.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) stwierdził że odwołanie J. W. reprezentowanego przez r. rp. M. W. i r.pr. W. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].05.2012r., którą odmówiono wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia wybudowanego w granicy działek nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. U. w W. - zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy miał obowiązek zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym przepisami. W tym kontekście wskazał, że decyzja PINB dla [...] z dnia [...].05.2012r., adresowana do J. W. odebrana została w dniu [...] czerwca 2012r. W powyższej decyzji zawarto pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania. Stosownie do przepisu art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] czerwca 2012r. Pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości złożenia odwołania i prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji, odwołanie J. W. reprezentowanego przez r.rp. M. W. i r.pr. W. K. zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu [...] czerwca 2012r. W tej sytuacji organ stwierdził uchybienie terminu od wniesienia odwołania. Jacek Waksmundzki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] września 2012r. domagając się jego uchylenia i zarzucając, iż decyzja organu z dnia [...].05.2012r. nie została nigdy doręczona pełnomocnikowi skarżącego r. pr. W. K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uwzględniając w całości skargę J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2012r., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].05.2012r. - uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...].09.2012r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].05.2012r. odmówiono wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia wybudowanego w granicy działek o nr ew. [...] oraz [...] przy ul. U. w W.. Powyższa decyzja, adresowana do J. W. odebrana została przez adresata za pokwitowaniem w dniu [...].06.2012r. Odwołanie J. W. reprezentowanego przez r.rp. M. W. i r.pr. W. K. zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu [...].06.2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z tym odwołaniem postanowieniem z dnia [...].09.2012 stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W dniu [...].11.2012r. wpłynęła skarga J. W. do WSA w Warszawie. Po zapoznaniu się ze skargą oraz ponowną analizą materiału dowodowego organ stwierdził, że J. W. w toku postępowania administracyjnego związanego z ogrodzeniem wybudowanym w granicy działek nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. U. w W., na mocy art. 40 § 2 k.p.a. ustanowił pełnomocnika. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].05.2012r. nie została doręczona pełnomocnikowi tylko bezpośrednio J. W.. W myśl orzecznictwa sądowo administracyjnego doręczenie decyzji bezpośrednio do rąk strony, mimo ustanowienia pełnomocnika, nie powoduje skutecznego doręczenia, a jedynie stanowi informację dla strony o fakcie wydania decyzji. W tej sytuacji zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarga J. W. zasługiwała na uwzględnienie w całości. Organ zauważył, że skutkiem tego postanowienia będzie konieczność merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji PINB [...] z dnia [...].05.2012r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylające w trybie autokontroli postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. - wnieśli I. i W. K.. Zaskarżanemu postanowieniu zarzucił obrazę przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 54 § 3 p.p.s.a. przez brak w wydanym postanowieniu rozstrzygnięcia, co do tego czy zaskarżone działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ograniczenie się do uchylenia postanowienia i nie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy; 3) art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w przypadku wydania postanowienia, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.; 4) art. 129 § 2 k.p.a. przez przyjęcie do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej wniesionego po terminie. Skarżący domagali się uchylenia postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] czerwca 2008 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek pełnomocnika J. W. dotyczący wydania nakazu rozbiórki murowanego ogrodzenia wybudowanego w granicy działek o numerach [...] oraz [...] położonych w W. przy ul. U.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z [...] października 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie z wniosku o rozbiórkę ww. ogrodzenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 października 2009 r., w sprawie o sygn. VII SA/Wa 377/09, uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję organu pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2012 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia. Decyzja została zaadresowana i wysłana do J. W., który ją odebrał za pokwitowaniem [...] czerwca 2012 r. W decyzji tej strona została pouczona o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji tj.: do [...] czerwca 2012 r. Pomimo pouczenia profesjonalny pełnomocnik J. W. nadał odwołanie od ww. decyzji w dniu [...] czerwca 2012 r., czyli jeden dzień po upływie terminu do jego wniesienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2012 r., stwierdził, że odwołanie J. W. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Na skutek skargi J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (w trybie autokontroli) uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...] września 2012 r. Z treści art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ powinien stwierdzić jednocześnie czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Taki obowiązek wynika z brzmienia art. 54 § 3 p.p.s.a., obowiązującego od 17 maja 2011 r. na mocy ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2011 r. Nr 34 poz. 173). Przepis ten nie pozostawia w tym zakresie organowi uznaniowości, ani nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Brak stosownego rozstrzygnięcia w orzeczeniu (postanowieniu) powoduje, że orzeczenie takie obarczone jest wadą. Organ stwierdził jedynie, że skarga J. W. zasługuje na uwzględnienie w całości, nie odnosząc się do tego czy działanie jego miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym warunkiem zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. jest zadośćuczynienie skardze. Jednocześnie organ ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, bądź przez umorzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając postanowienie z dnia [...] września 2012 r. nie orzekł co do istoty sprawy, ani nie umorzył postępowania. Nadto skarżący wskazał, że stosując tryb autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może orzekać ten sam pracownik organu administracyjnego, który wydał zaskarżone orzeczenie. Pracownik taki powinien zostać wyłączony od orzekania w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem w wydaniu postanowienia brał udział ten sam pracownik [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Budowlanego, który wydał wcześniejsze postanowienie z [...] września 2012 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dalej wywodzono w skardze, że profesjonalny pełnomocnik J. W. nadał odwołanie od przedmiotowej decyzji jeden dzień po upływie terminu na jego wniesienie, tj.: [...] czerwca 2012 r. Pełnomocnik nie skorzystał z instytucji przywrócenia terminu na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a. Tym samym, odwołanie takie należało pozostawić bez rozpoznania. Nie można było uznać, że w terminie dla siebie otwartym pełnomocnik strony złożył odwołanie od decyzji, która nie była mu doręczona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym sprawa zostaje rozstrzygnięta zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Omawiany przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., w aktualnym brzmieniu wymaga, aby uwzględniając skargę, organ stwierdził jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Tego ostatniego warunku zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nie spełnia. W sytuacji, gdy organ w trybie autokontroli uchylił swoje wcześniejsze postanowienie, nie wypowiadając się wprost odnośnie okoliczności określonych w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., należałoby przyjąć, że organ uznał, iż jego wcześniejsze działanie nie było obarczone brakiem podstawy prawnej albo działaniem z rażącym naruszeniem prawa. Ta cześć orzeczenia organu wydanego w trybie autokontroli ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego, ewentualnego dochodzenia przez stronę odpowiedzialności odszkodowawczej gdy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Mimo takiej wadliwości wydanego postanowienia stwierdzić należy, iż w tym konkretnym przypadku nie miała ona wpływu na treść wydanego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. postanowienia, zwłaszcza, że nie naruszała w żadnym razie interesu J. W. wnoszącego pierwotną skargę, który ze skarżonym obecnie postanowieniem zgodził się. Poza tym w przedmiotowym przypadku uchylenie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. wyłącznie zaskarżonego postanowienia, nie powodowało konieczności wydawania żadnego innego orzeczenia, w szczególności o umorzeniu postępowania, albowiem uchylone postanowienie miało charakter wpadkowy, procesowy. Dalszy bieg postępowania administracyjnego wyznaczony został ostatnim działaniem procesowym strony w tym postępowaniu (koniecznością rozpoznania wniesionego odwołania). Nadto zdaniem Sądu istnieje poważna wątpliwość co do celowości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza gdy wziąć pod uwagę, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia w trybie autokontroli jest dobrowolne i przejawia się co do zasady uwzględnieniem skargi w całości i zmianą dotychczasowego stanowiska organu. Podkreślenia wymaga także, iż w przypadku wydania przez organ w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w formie postanowienia, przepis art. 126 k.p.a. nie przewiduje odpowiedniego stosowania reguł dotyczących decyzji przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w zakresie wyłączenia pracownika. W ocenie Sądu nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. przez przyjęcie do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji wniesionego po terminie. Stosownie bowiem do art. art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie budziło wątpliwości, że prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi J. W. nie doręczono decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].05.2012r., którą odmówiono wydania nakazu rozbiórki. Decyzja została zaadresowana do J. W. i odebrana przez niego w dniu [...].06.2012r. Natomiast odwołanie zostało wniesione przez r.rp. M. W. i r.pr. W. K. w dniu [...].06.2012r. W postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.) i wówczas - zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń - wszelkie pisma procesowe, w tym deczyje, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczyć pełnomocnikowi strony (art. 40 § 2 k.p.a.). Zatem doręczenie decyzji stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika było bezskuteczne i nie wywoływało skutków prawnych - przede wszystkim w tym zakresie, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.