VII SA/Wa 355/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D C i S K na decyzję Wojewody [....] z dnia [....] stycznia 2015 r. nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem skargi wniesionej przez D C i S K jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji S M z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A K pozwolenia na budowę budynku usługowego – kiosku o powierzchni zabudowy 32,30 m² na działce nr [...] przy u. [...] w [...], gmina [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, iż w dniu [...] maja 2014 r. A K złożyła w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - kiosku na działce nr ewid. [...] w [...], przy ul. [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w powyższej sprawie, informując strony o możliwości wnoszenia uwag, wniosków i zastrzeżeń do projektowanej budowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. D C i S K złożyli zastrzeżenia do planowanej budowy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...]Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] znak [...] Starosta [...] odmówił A K zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - kiosku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w m. [...] , ul. [...] . Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] znak [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] znak [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A K pozwolenia na budowę budynku usługowego - kiosku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w m. [...] , przy ul. [...] . Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D C i S K, współwłaściciele działki nr ewid. [...] , sąsiadującej z inwestycją, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, iż skarżona decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem. Podał, że inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę, stosownie do treści art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. do wniosku załączył: projekt budowlany z uzgodnieniami wynikającym z przepisów szczególnych, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] . Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że jeżeli inwestor spełni warunki nałożone ww. przepisami, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał nadto, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], działka nr ewid. [...] w [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolem MN. Zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 3 ppkt c "Na terenach MN /.../ dopuszcza się lokalizację: usług nieuciążliwych wolnostojących lub wbudowanych w budynki mieszkalne /.../". Z powyższego wynika, że przedmiotowa inwestycja wypełnia ustalenia miejscowego planu. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz.690 ze zm.), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1/ 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2/ 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ podał też, że w myśl ust. 3 ww. przepisu, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1/ sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m. W kontekście tych przepisów organ odwoławczy wskazał, że działka nr ewid. [...] w [...] zgodnie z aktami sprawy ma szerokość mniejszą niż 16,0m. Z projektu zagospodarowania terenu tej działki wynika, że budynek usługowy - kiosk został usytuowany 1,5m od granicy z działką nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność D C i S K. Projektowany budynek posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej REI 60. Projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji poinformował, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku usługowego na działce nr ewid. [...] w [...] , przy ul. [...] , z której wynika, że A K rozebrała budynek usługowy wraz z częścią fundamentu, a tym samym przywróciła miejsce, w którym wybudowano budynek usługowy do stanu sprzed budowy. Wskazał również, że w opisie technicznym do projektu budowlanego projektant zapisał "Analiza zacieniania dowodzi, iż nowoprojektowany budynek nie narusza zapisów § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm./". Z powyższego wynika (jak stwierdził dalej organ), że przedmiotowy budynek nie zacieni zabudowy na działce sąsiedniej. Z opisu technicznego jak i z projektu budowlanego wynika również, że wody opadowe z dachu budynku odprowadzane będą za pomocą rur spustowych na działkę inwestora. Na koniec Wojewoda [...] podał, że organ nie może uwzględniać zarzutów skarżących jeśli nie znajdują one potwierdzenia w przepisach obowiązującego prawa. Stwierdził też, iż skarżący winni mieć na uwadze, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie jest bezwarunkowa i podlega ograniczeniom, wynikającym z ustaw. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienie inwestora całkowicie ograniczają uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiedniej. W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący – D C i S K wnieśli o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę prawa procesowego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz obrazę prawa materialnego - § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego pominięcie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przed wydaniem zaskarżonego decyzji Wojewoda [...] , a wcześniej Starosta [...] nie przeprowadzili postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy projektowana inwestycja budowlana jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Wskazali, że inwestorka już w przeszłości rozpoczęła budowę z naruszeniem prawa takiego samego obiektu jak obiekt, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Wbrew stanowisku organu, inwestorka nie dokonała wówczas w całości rozbiórki tego obiektu, pozostawiła bowiem fundamenty. Realizując obecne inwestycję nie stosuje się zaś do wymagań wynikających z § 12 warunków technicznych, albowiem odległość wznoszonego budynku – elementów konstrukcyjnych, od granicy działki skarżących wynosi ok. 0,80 m, a po pełnym wykonaniu ścian będzie jeszcze mniejsza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, przy czym w szczególności z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Rozwijając powyższe wskazać należy, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek A K o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego – kiosku, na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] , gm. [...] . Wniosek ten uruchomił postępowanie, w którym właściwy organ miał obowiązek zbadać, czy odpowiada on wymogom przewidzianym w art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego, a w razie stwierdzenia, że jest on kompletny i zgodny z prawem, obowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji (v. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Przepis art. 33 ustawy Prawo budowlane (w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie) określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Do wniosku takiego należy załączyć m. in. cztery egzemplarze projektu budowlanego - odpowiadającego warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile jest wymagana) bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ustawy Prawo budowlane), a także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawową zaś powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym postępowaniu jest zbadanie, w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy złożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i zaświadczenia wskazane w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Kierując się powyższym Sąd uznał, że tak Starosta [...] , jak i Wojewoda [...] w sposób nieprawidłowy przeanalizował przedstawione wraz z wnioskiem przez inwestorkę dokumenty i błędnie przyjął, że umożliwiają one pozytywne dla inwestorki załatwienie sprawy. Oceniając dokumentację załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę organy te nie wzięły pod uwagę, iż projekt budowlany zakłada nie tylko budowę budynku, ale też rozbiórkę zabudowy istniejącej na działce inwestycyjnej w sytuacji, gdy wniosek dotyczy tylko pozwolenia na budowę budynku i nie obejmuje rozbiórki (v. część opisowa projektu, pkt 5.2). Kwestia ta winna być oceniona, a nie została, w kontekście art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego pozwolenie na budowę winno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego oraz art. 33 ust. 4 tej ustawy, który wskazuje jakie dokumenty winny być dołączone do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Organy orzekające nie dokonały również pełnej oceny projektowanej inwestycji w kontekście zapisów planu miejscowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie na zgodność inwestycji z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia terenu, natomiast pozostałych szczegółowych ustaleń planu (zawartych w § 17 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . z 2006, Nr 152, poz. 5070 ze zm., dla terenu oznaczonego w planie symbolem MN)), w tym dotyczących chociażby powierzchni biologicznie czynnej, już nie badano. Nadto, dokonując oceny inwestycji w kontekście § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Wojewoda [...] przywołał jedynie zapis z projektu budowlanego odsyłający do analizy zacienienia zupełnie nie dostrzegając, iż taka analiza do projektu nie została załączona (a tym samym nie jest możliwe jakiekolwiek zweryfikowanie projektu ww. aspekcie). Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o pobieżnej analizie projektu budowlanego w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, i co najmniej przedwczesnym stwierdzeniu, że projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki jest zgodny z prawem. Najistotniejsze niedopatrzenie organów orzekających w tej sprawie dotyczy jednak, zdaniem Sądu, złożonego przez inwestorkę wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z oświadczenia tego wynika, że A K posiada na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] lipca 2013 r. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działką o nr ewid. [...] . Do omawianego oświadczenia A K załączyła w kopii umowę dzierżawy z dnia [...] lipca 2013 r., której przedmiotem jest część ww. działki nr [...], a stronami Gmina [...] jako wydzierżawiający i A K jako dzierżawca. Wobec złożenia tego ostatniego dokumentu wraz z oświadczeniem przewidzianym w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, organy orzekające obowiązane były ustalić, czy rzeczywiście inwestorka posiada prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane. Tego zaś nie uczyniono na żadnym etapie postępowania, choć istniały ku temu uzasadnione powody. Zważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to winno być złożone według ustalonego przez ustawodawcę wzoru. Podkreślić przy tym należy, iż złożenie takiego oświadczenia (pod rygorem) nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest pozbawiony możliwości jego weryfikacji i winien jedynie ograniczyć się do stwierdzenia jego złożenia. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stanowi środek dowodowy mający wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też w razie wątpliwości podlega ono badaniu przez organ. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości, a nadto - żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest merytoryczna weryfikacja jego treści (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1337/14, Lex nr 1747017; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2254/14, Lex nr 1655253; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1997/11, Lex nr 1354916). Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy organy obowiązane były dokonać weryfikacji złożonego przez inwestorkę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to – z uwagi na treść załączonej do tego oświadczenia umowy dzierżawy (co wskazywałoby na to, iż to ta umowa została przywołana w ww. oświadczeniu). Z umowy tej wynika, iż dotyczy ona jedynie części działki o nr ewid. [...] o pow. 126 m², tj. dokładnie tylko 20,02 m² tej nieruchomości (v. § 2 umowy). Tymczasem wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje całą działkę o nr ewid. [...], nadto – przewiduje wybudowanie na niej budynku o pow. przekraczającej 20,02 m², bo o powierzchni 32,3 m². Nadto, ze wskazanej umowy nie wynika, aby A K była na jej podstawie uprawniona do dysponowania nieruchomością (czy jej częścią) na cele budowlane. Żaden zapis tej umowy nie uprawnia jej bowiem do wykonania robót budowlanych. § 5 wskazuje jedynie na to, iż na wydzierżawionym gruncie dzierżawca zlokalizował pawilon handlowy nietrwale związany z gruntem. Jednocześnie § 6 ust. 1 tej umowy przewiduje, że zmiana sposobu korzystania z terenu wymaga pisemnej zgody wydzierżawiającego. Podsumowując, mając na uwadze treść ww. umowy dzierżawy, jak i treść wniosku o pozwolenie na budowę i załączonego do niego projektu, należało przyjąć, iż A Kr nie wykazała posiadania prawa do wykonania zaprojektowanej inwestycji o pow. 32,3 m² na działce o nr ewid. [...]. Wprawdzie zawarła z właścicielem działki nr ewid. [...] umowę, ale dotyczy ona tylko 20,02 m² tej działki, na którym to terenie postawiła już pawilon handlowy nietrwale związany z gruntem. Warto przy tym dostrzec, iż z zestawienia powierzchni w projekcie zagospodarowania działki wynika, że na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek o powierzchni 19 m². Jednocześnie projekt ten przewiduje rozbiórkę istniejącej na ww. działce zabudowy. Nadto, nie sposób przyjąć, aby wymieniona powyżej umowa uprawniała A K do wykonywania robót budowlanych w zakresie objętym wnioskiem. Akceptowała ona postawienie przez inwestorkę pawilonu nietrwale związanego z gruntem na części wydzierżawionej, nie obejmowała jednak wykonania robót polegających na postawieniu nowego budynku o zupełnie innych parametrach. Stąd też należało przyjąć, co zupełnie pozostało poza zakresem rozważań organów w tej sprawie, iż złożone wraz wnioskiem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odpowiada prawdzie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż decyzje wydane w sprawie są wadliwe. Zapadły one z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez udzielenie pozwolenia na budowę mimo oczywistego braku prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie, czy wniosek dotyczy całego zamierzenia oraz, czy inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego (np. w zakresie powierzchni biologicznie czynnej) i przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych względów decyzje wydane w sprawie nie mogły się ostać, a skarga zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Wobec powyższego, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.