VII SA/Wa 357/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę I. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] [...] na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z § 17 uchwały nr [...]Rady miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 220 poz. 9485 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W., umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego urządzenia reklamowego (rusztowania modułowego wraz z oświetleniem LED służącego do prezentacji obrazów reklamowych) na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...] z uwagi na lokalizację inwestycji na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Działka położona jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - uchwała Rady [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., zgodnie więc z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w dradze decyzji, warunków zabudowy. Ponieważ przedmiotowy teren objęty jest obowiązującym planem miejscowym, nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. II. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], skierowanej do [...] Sp. z o.o. w [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. III. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]wskazując, że decyzję skierowano do niej niewłaściwie, gdyż nie wnosiła odwołania. Na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) SKO w [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] orzekł o: 1. uwzględnieniu zarzutów zawartych w ww. skardze i uchyleniu w całości własnego orzeczenia w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 2. utrzymaniu w mocy - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji w pierwszej kolejności organ wskazał, że na skutek omyłki pisarskiej (niemożliwej do sprostowania) jego decyzja z [...] września 2020 r. została błędnie skierowana do [...] Sp. z o.o. zamiast do [...] Sp. z o.o. sp.k., co powoduje naruszenie wskazane w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji SKO uznało skargę w całości i uchyliło własną decyzję z [...] września 2020 r. Dalej wyjaśniono, że uchylając własną decyzję w trybie autokontroli organ zobowiązany jest do wydania nowej decyzji. W związku z tym, odnosząc się do meritum sprawy SKO zauważyło, że w dniu 27 sierpnia 2018 r. [...] Sp. z o.o. sp.k. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego (rusztowania modułowego wraz z oświetleniem LED służącego do prezentacji obrazów reklamowych) w ramach legalizacji obiektu, na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Obowiązujące przepisy u.p.z.p. wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy jedynie w sytuacji gdy obszar inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie teren wskazany we wniosku objęty jest działaniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] z [...] listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. W przypadku kiedy plan miejscowy dla danego terenu obowiązuje stosuje się ustalenia tego planu i postępowanie w sprawie ustalenia warunków jest bezprzedmiotowe, a co za tym idzie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało postępowanie umorzyć. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01. W przedmiotowej sprawie ww. plan miejscowy w dniu wydania zaskarżonej decyzji był prawem miejscowym obowiązującym. Orzeczenia administracji w przypadku braku przepisów przejściowych wydawane są na podstawie prawa obowiązującego w dniu orzekania a nie na dzień złożenia wniosku. Zarzuty odwołującego są zatem bezzasadne i nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. IV. Postępowanie sądowe wywołane skargą [...] Sp. z o.o. w [...]na decyzję SKO z [...] września 2020 r. nr [...] zostało umorzone postanowieniem tutejszego Sądu z 5 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2656/20. V. Skargę na decyzję SKO z [...] grudnia 2020 r. nr [...] wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k. w Warszawie zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowania, pomimo braku ku temu przesłanek prawnych i faktycznych, 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 pkt 3 lit. b) ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (zwana dalej "ustawą krajobrazową") poprzez niezasadne przyjęcie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, w sytuacji w której w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miasta [...]podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej jako uchwała reklamowa) a obecnie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne mające za przedmiot tę uchwałę, 3. art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz zasady legalności na skutek wydania decyzji mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W ocenie Strony organ powinien orzec merytorycznie w stosunku do złożonego wniosku złożonego w dniu 27 sierpnia 2018 r. a więc prawie 3 lata wcześniej. Do tego czasu nie wydano żadnej merytorycznej decyzji. W ocenie Skarżącego organ orzekający powinien rozpoznać sprawę w oparciu o wówczas obowiązujący stan prawny, a nie oczekiwać prawie 3 lata na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie wydać decyzję umarzającą postępowanie. Takie działanie organu jest sprzeczne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego. Zdaniem Skarżącego organ nie wziął pod uwagę faktu związanego z podjęciem dla [...] na podstawie art. 37a u.p.z.p. uchwały określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Powyższe powinno stanowić podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 7 pkt 5 ustawy krajobrazowej, do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po przepisie art. 37 dodano art. 37a-37e dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b) ustawy krajobrazowej, uchylony został przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. W konsekwencji powyższego, materia dotycząca reklam a mająca znaczenie w niniejszej sprawie winna być regulowana w uchwale innej niż plan miejscowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie reklam zostały podjęte bez podstawy prawnej z racji uchylenia przepisu art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i wykraczają poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z przepisem art. 37a u.p.z.p. Zdaniem Skarżącego takie działanie organu niezgodne jest nie tylko z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., ale także z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W niniejszym postępowaniu organ wydał decyzję w sposób całkowicie dowolny. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działania organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Organ naruszył ten przepis poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy. Treść decyzji sprawia również w ocenie Strony wrażenie, że organ odwoławczy w ogóle nie zwrócił uwagi na powagę podnoszonych przez Skarżącego zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów nałożonych na organ treścią art. 107 § 3 k.p.a. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy przybliżyć zasady zagospodarowania przestrzennego. Otóż w myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakowoż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: (...) 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Idąc dalej Sąd zauważa, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z ustępu 2 pkt 1 wskazanego przepisu wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z powyższego wynika zatem, że zagospodarowanie przestrzenne wynika albo z planu miejscowego, który jest - co do zasady - podstawowym i docelowym aktem regulującym tę kwestię, w przypadku zaś jego braku z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak bowiem wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Na tę swego rodzaju hierarchiczną zależność i swoisty prymat regulowania zasad i warunków zagospodarowania przestrzennego w planie miejscowym, wskazuje także art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W niniejszej sprawie Skarżąca Spółka niewątpliwie złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędnej dla legalizacji wykonanego przez nią urządzenia reklamowego. Zanim została jednak wydana decyzja administracyjna "konsumująca" ów wniosek, Rada [...] podjęła uchwałę z [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. 14468). Zgodnie z jej brzmieniem i załącznikiem graficznym, działka wskazana we wniosku Spółki znajduje się na obszarze określonym symbolem 4U. Uchwalony plan zawiera przy tym regulacje dotyczące reklam. Tym samym, jak wskazano w wyroku NSA z 19 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1138/11, od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sprawie ani przepisy prawa ani ukształtowane i niekwestionowane orzecznictwo sądowe nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości, co do losów wniosku Skarżącej. Uchwalenie planu miejscowego wyłącza bowiem jednoznacznie możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zatem postępowanie wszczęte w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności zaś gdy wystąpi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut nr 1 wskazujący na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Uchwalenie planu miejscowego, jak wskazano wyżej, powoduje bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Chybiony jest także zarzut nr 3 wskazujący na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a. Strona w istocie tym zarzutem wyraża swoją głęboką dezaprobatę względem długotrwałości prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co miało doprowadzić do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz zasady legalności, a w konsekwencji powinno skutkować jej zdaniem obowiązkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie od tego, że został uchwalony plan miejscowy. Powyższego stanowiska nie można uznać za uzasadnione. Po pierwsze dlatego, że uchwalenie planu - jak wskazano wyżej - wyłącza możliwość regulowania przeznaczenia nieruchomości i warunków jej zabudowy w drodze decyzji z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Po drugie, Strona mogła kwestionować brak działania organu. O ile taki w ogóle zaistniał, w ramach skargi na bezczynność, po wyczerpaniu trybu ponaglenia. W niniejszym postępowaniu, niezależnie od innych powodów bezzasadności skargi, Sąd nie może oceniać tego, czy organ pozostawał w bezczynności. Nie jest również zasadny zarzut nr 2 wskazujący, że organ winien zawiesić postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji podjęcia w dniu [...] stycznia 2020 r. przez Radę [...] uchwały nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r. poz. 1373) a obecnie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne mające za przedmiot tę uchwałę. Strona w istocie formułuje wniosek, że podjęcie ww. uchwały uregulowało kwestię sytuowania reklam, zaś plan miejscowy nie może mieć w tej sprawie zastosowania, uchylono bowiem art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przepis ten przewiduje możliwość takiego działania właściwej rady gminy a nie obowiązek. Jak wskazano w komentarzu pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2019", podjęcie uchwały rady gminy jest jej prawem, a nie obowiązkiem, bowiem mowa jest o tym, że rada gminy może podjąć wymienioną uchwałę, a więc jest to kwestia fakultatywna. W ust. 4 art. 37a u.p.z.p. jednoznacznie wskazano, że uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego. Ma ona zatem taką samą moc prawną jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jej ustalenia mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się zarówno do udzielonych praw, jak i nałożonych obowiązków (zakazów). Podjęcie "uchwały reklamowej" nie wyłącza ani nie ogranicza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też zasady, że uchwalenie planu powoduje bezprzedmiotowość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na marginesie należy wskazać, że wskazana uchwała reklamowa była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...], który stwierdził jej nieważność w całości, zaś tutejszy Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 899/20 oddalił skargę [...]. Przedmiotowa uchwała nie ma wpływu na postępowanie prowadzone przez SKO w W., a wcześniej przez Zarząd Dzielnicy [...]. Jak bowiem wskazano, uchwalenie planu, jako aktu przesądzającego o zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącza możliwość procedowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Powyższą argumentację, wskazującą na prymat planu miejscowego, wzmacnia dodatkowo art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakazujący organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdzenie jej wygaśnięcia, jeżeli: 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekła o oddaleniu skargi.