VII SA/Wa 360/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie zaskarżonej wykonania decyzji w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] stycznia 2020 r. W. C. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku sklepu ogólnospożywczego samoobsługowego. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że podłożem jej działania jest również uwzględnienie zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa i lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. W szczególności odnosi się to do właścicieli okolicznych nieruchomości i działających instytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jak stanowi § 3 tego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Wnioskodawca zobowiązany jest do wnikliwego przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi ocenić, czy przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub decyzji są spełnione. Niewystarczającym jest jedynie złożenie wniosku bądź przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania zaskarżonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, które pozwolą wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne (por. orzeczenie NSA, sygn. akt II OZ 1124/10, Lex nr 743646). W judykaturze przyjęto, że trudne do odwrócenia skutki to takie, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę w rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić dopiero po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10 – LEX nr 1083021). Z kolei przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy istnieje zagrożenie utraty przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca nie przewidział automatyzmu wstrzymania jej wykonalności. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 § 1 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Oceniając wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, sąd powinien mieć na uwadze także treść art. 35 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), z którego wynika, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania decyzji na wniosek skarżącego można uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Stąd też inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08). Z treści art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika zatem, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że inwestor mając świadomość zaskarżenia decyzji i możliwości jej uchylenia, sam powinien ocenić ryzyko związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Inwestora mogą dotknąć skutki realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci poniesienia znacznych kosztów lub trudnych do odwrócenia skutków i wyłącznie od niego zależy, czy rozpocznie realizację robót przed rozpatrzeniem skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżąca nie podniosła we wniosku przekonującej argumentacji przemawiającej za tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków. Argumenty dotyczące działania w interesie ogółu społeczności lokalnej nie są bowiem wystarczające. Wskazać bowiem trzeba, że sam fakt istnienia niekorzystnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd, będąc właściwy do rozpoznania skargi, nie może działać mając na uwadze wyłącznie interesy jednej ze stron, gdyż mogłoby to rodzić zarzut braku bezstronności. Rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wniesioną skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie wiązać się będzie z wszczęciem odpowiedniej procedury. W świetle powyższych ustaleń skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie wskazała bowiem, ani nie udokumentowała konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.