VII SA/Wa 361/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T S na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku T S (dalej jako "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] do parametrów zjazdu publicznego na określonych warunkach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że T S pismem z dnia [...] lipca 2015 r. złożył wniosek o wydanie zgody na wybudowanie zjazdu publicznego do działki nr [...] w [...] przy drodze krajowej nr [...][...] - [...] od strony północnej działki nr [...], a należącej do wnioskodawcy, jako zjazd przyległy - styczny do zjazdu prowadzącego do działki [...] nr [...]. Skarżący wskazał, że "na działce wnioskodawcy jest zbudowany budynek do celów przemysłowo-gospodarczych jako podstawa do dalszej rozbudowy (...)". Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] do parametrów zjazdu publicznego z zastrzeżeniem, że: 1. maksymalna szerokość zjazdu 7,00 metrów (istniejąca szerokość zjazdu 5,00 m po przebudowie winna wynosić 7,00m). Istniejący zjazd zostanie przebudowany w kierunku działki nr [...] w [...]; 2. krawędź nawierzchni zjazdu na połączeniu z drogą należy wyokrąglić łukiem min. 6,00 m; 3. pochylenie podłużne zjazdu dostosować do spadku poprzecznego drogi krajowej; 4. nawierzchnię zjazdu na długości min. 5,00 m licząc od krawędzi jezdni drogi krajowej należy wykonać jako bitumiczną; 5. przy projektowaniu zjazdu uwzględnić odwodnienie terenu działek z wykluczeniem włączenia wód opadowych w obręb pasa drogowego drogi krajowej; 6. koszt przebudowy wszystkich urządzeń pozostających aktualnie w pasie drogowym ponosi inwestor budowy zjazdu; 7. projekt zjazdu należy opracować zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.); 8. zjazd służyć będzie jako dojazd do istniejącej zabudowy mieszkalnej na działce nr [...] oraz projektowanego obiektu handlowo - usługowego na działce nr [...] w [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T S wnosząc o ponowne rozpatrzenie szerokości zjazdu "o szerokości tylko dla wnioskodawcy co najmniej ok. 6m lub ostatecznie przebudowę istniejącego zjazdu do szerokości ok. 11 m". W ocenie skarżącego zdumiewające jest takie ograniczenie szerokości zjazdu skoro pobliskie zjazdy tylko indywidualne posiadają szerokość samej tylko jedni nawet 7-8 m. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem objęte są dwie działki: nr [...] i [...] położone w miejscowości [...], gmina [...]. Według wypisu z Ewidencji Gruntów i Budynków prowadzonej przez Starostę [...] działka nr [...] stanowi współwłasność: A W, M W i R W. Pełni ona funkcję drogi dojazdowej do zabudowy mieszkalnej znajdującej się na działce nr [...] . Z kolei właścicielem działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], jest T S. Przedmiotowy zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...], który ma zostać przebudowany, figuruje w Banku Danych Drogowych jako zjazd o nawierzchni z tłucznia, szerokości 5 m, zlokalizowany w km 656 + 070, strona prawa. Na podstawie pomiarów dokonanych w terenie przez pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ustalono, że na wysokości działek nr [...] i [...] szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] wynosi 7 m. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydawana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową, gdzie zarządca drogi orzeka w ramach przysługującego mu luzu decyzyjnego, przez który rozumie się swobodę co do oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto w przepisie § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) unormowany jest podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, przy czym przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem: zjazd indywidualny zapewnia obsługę komunikacyjną obiektowi lub obiektom użytkowanym indywidualnie (§ 55 ust. 1 pkt 4), natomiast zjazd publiczny - co najmniej jednemu obiektowi, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, np. handlowa czy usługowa albo też działalność o charakterze publicznym (§ 55 ust. 1 pkt 3). Organ odwoławczy uznał, że skoro w rozpatrywanej sprawie na działce nr [...] planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej, to właściwym zjazdem jest zjazd publiczny. Zgodnie zaś z § 78 ust. 2 pkt 1 zjazd publiczny powinien mieć: a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnią o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze, b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m, d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] na wysokości działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] wynosi 7 m, zatem w konsekwencji, zgodnie z przepisem § 78 ust, 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, szerokość jezdni zjazdu nie może przekraczać tej wartości, a więc musi się mieścić w przedziale: od 3,5 do 7 m. Szerokość jezdni zjazdu wskazana w zaskarżonej decyzji jest w ocenie organu odwoławczego największą możliwą szerokością jezdni zgodną z § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego, dotyczącej istnienia innych zjazdów posiadających jezdnie szersze niż 7 m, organ odwoławczy wyjaśnił, że przywołane zjazdy powstały dawno, w innym stanie faktycznym i prawnym. Podczas przebudowy analizowanego odcinka drogi krajowej [...], jaka miała miejsce ok. 10 lat temu, zarządca drogi, stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, odbudował istniejące zjazdy, zachowując ich dotychczasową szerokość. Parametry zaś nowych zjazdów muszą respektować przepisy § 78 ust. 2 pkt 1 lit a-e rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skargę na powyższą decyzje złożył T S wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim art. 7, 8, 77, 64 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o inne umiejscowienie zjazdu publicznego jako odrębny przyległy-styczny do zjazdów do działek [...] i [...] o szerokości powyżej 5m lub odrębny przyległy-styczny do zjazdów do działki [...] o szerokości powyżej 5m lub wspólny do działki [...] o szerokości 10m lub szerszy ze względów bezpieczeństwa. Skarżący wniósł ponadto o ustalenie innego rodzaju utwardzonej nawierzchni zjazdu w postaci kostki betonowej na podkładzie betonowym wymaganej grubości, tak jak wszystkie okoliczne zjazdy indywidualne i publiczne lub w całości betonowym. W ocenie skarżącego większa szerokość zjazdu jest w oczywisty sposób bardziej pożądana ze względów bezpieczeństwa. Ponadto podana przez zarządcę drogi szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] jest w miejscu zjazdu większa niż 7 m - wynosi ok. 10,5 m i umożliwia szerszy zjazd. Zdaniem skarżącego zarządca drogi w żaden sposób nie uzasadnił konieczności wykonania utwardzonej nawierzchni zjazdu jako asfaltowej. Ponadto skarżący czuje się dyskryminowany względem użytkowników sąsiednich zjazdów (o powierzchni często żwirowej). Skarżący zarzucił, że zarządca drogi nie odniósł się do istnienia obszaru zabudowanego, ograniczenia prędkości w tym rejonie i przez to zwiększonym bezpieczeństwie na drodze. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie odniósł do dopuszczenia usytuowania innych zjazdów, które skarżący wymienił w skardze. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. którą udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] do parametrów zjazdu publicznego z zastrzeżeniem, że: 1.maksymalna szerokość zjazdu 7,00 metrów (istniejąca szerokość zjazdu 5,00 m po przebudowie winna wynosić 7,00m). Istniejący zjazd zostanie przebudowany w kierunku działki nr [...] w [...]; 2.krawędź nawierzchni zjazdu na połączeniu z drogą należy wyokrąglić łukiem min. 6,00 m; 3.pochylenie podłużne zjazdu dostosować do spadku poprzecznego drogi krajowej; 4.nawierzchnię zjazdu na długości min. 5,00 m licząc od krawędzi jezdni drogi krajowej należy wykonać jako bitumiczną; 5.przy projektowaniu zjazdu uwzględnić odwodnienie terenu działek z wykluczeniem włączenia wód opadowych w obręb pasa drogowego drogi krajowej; 6.koszt przebudowy wszystkich urządzeń pozostających aktualnie w pasie drogowym ponosi inwestor budowy zjazdu; 7.projekt zjazdu należy opracować zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.); 8.zjazd służyć będzie jako dojazd do istniejącej zabudowy mieszkalnej na działce nr [...] oraz projektowanego obiektu handlowo - usługowego na działce nr [...] w [...]. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 przywołanej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U Nr 43, poz. 430). Z powyższego wynika, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie. Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 roku sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 18780623 i z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VI SA/Wa 2235.06 publ. LEX nr 329687). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż zjazd może być odrębny- do jednej działki albo wspólny – do kilku działek. W sprawie niniejszej organ miał do czynienia z istniejącym zjazdem wspólnym indywidualnym, który ma zostać przebudowany do parametrów zjazdu publicznego, ze względu na planowaną działalność gospodarczą na działce nr 942. Zgodnie z brzmieniem § 78 ust 1. Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U Nr 43, poz. 430),zjazd publiczny ( bo o taki wnioskował skarżący) powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Zjazd publiczny powinien mieć: a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze, b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m, d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%. W toku postępowania organ ustalił, że szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] na wysokości działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] wynosi 7 m, zatem w konsekwencji, zgodnie z przepisem § 78 ust, 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, szerokość jezdni zjazdu nie może przekraczać tej wartości, a więc musi się mieścić w przedziale: od 3,5 do 7 m. O ile wskazana przez organ szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] na wysokości przedmiotowych działek została ustalona w wyniku pomiarów pracowników organu o tyle twierdzenia skarżącego, iż szerokość drogi w tym miejscu jest szersza i wynosi 10,5 m co umożliwia realizacje szerszego zjazdu nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Różnica pomiarów wynika prawdopodobnie z błędnej interpretacji pojęcia jezdni drogi dokonanej przez skarżącego. Kwestia pomiaru szerokości jezdni drogi winna być oceniona zgodnie art. 4 ust 5 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika , iż jezdnia drogi jest to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. Nie stanowi jezdni drogi pobocze lub pas awaryjny. Nie ulega więc wątpliwości, iż określona w zaskarżonej decyzji szerokość zjazdu wynosząca 7 metrów jest maksymalną możliwą szerokością zjazdu dopuszczoną przepisami rozporządzenia wykonawczego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w okolicy istnieją inne zjazd z drogi krajowej nr [...] posiadających jezdnie szersze niż 7 m, Sąd akceptuje wyjaśnienia organu, że przywołane zjazdy powstały w innym stanie faktycznym i prawnym ,a podczas przebudowy odcinka drogi krajowej [...], ok. 10 lat temu, zarządca drogi, stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, odbudował istniejące zjazdy, zachowując ich dotychczasową szerokość. Parametry zaś nowych zjazdów muszą respektować przepisy § 78 ust. 2 pkt 1 lit a-e rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne w ramach którego zapadła zaskarżona decyzja, nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach uznać należy, że ustalony stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do obsługi komunikacyjnej działki skarżącego możliwy jest na warunkach wskazanych w rozstrzygnięciu organu. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku