VII SA/Wa 362/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] S.A. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po ponownym rozpatrzeniu odwołania złożonego przez N. O. P. S.A. w W. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy reklamowej o wymiarach 15,0 x 5,0 m na budynku znajdującym się na terenie działki nr ew. [...]obr. 1[...] przy ul. [...] w W. - uchylił w całości wymienioną decyzję Prezydenta W. oraz na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłosił sprzeciw i na podstawie art. 30 ust.7 pkt 1 tej ustawy nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie urządzenia reklamowego o wymiarach 15,0 m x 5,0 m na budynku przy ul. [...] w W. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda [...] stwierdził, iż organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji organu I instancji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu od tej decyzji lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Zauważył, iż w dniu [...] lutego 2007 r. w Wydziale Obsługi Mieszkańców dla [...] Ś., Firma N. O. P. S.A. w W. zgłosiła zamiar zainstalowania tablicy o wymiarach 15 x 5 m na budynku znajdującym się na terenie działki nr [...] obręb [...] w W. i jednocześnie poinformowała, że przedmiotowa tablica jest znakiem informującym związanym z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o prawie do terenu, pełnomocnictwo, odpis z KRS oraz projekt budowlany urządzenia reklamowego. Wojewoda [...] podniósł, iż w dniu [...] lutego 2007 r. Prezydent W. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na N. O. P. S.A. w W. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi N. O. P.S.A. w W. w dniu [...] marca 2007 r., a w dniu [...] marca 2007 r. inwestor przedłożył brakujące dokumenty. W dniu [...] marca 2007 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] wnoszącą sprzeciw do zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy o wymiarach 15 x 5 m na budynku znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] obręb [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że analiza zgłoszenia oraz złożonych dokumentów wykazała, iż zgłoszenie nie spełnia warunków określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz że nie dopełniono obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Argumentując rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2008 r. organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 2 zdanie trzecie ustawy Prawo budowlane przyjąć należy, iż w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Ponadto stwierdził, że termin do zgłoszenia sprzeciwu będzie zachowany jeżeli przed jego upływem decyzja zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06). Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że organ I instancji mógł skutecznie wnieść sprzeciw do dnia [...] kwietnia 2007 r. Wskazał również, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] została doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] kwietnia 2007 r., co oznacza, iż został zachowany trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Ponadto o zachowaniu 30 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu świadczyć ma fakt, nadania decyzji organu I instancji w dniu [...] marca 2007 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji nie podzielił zarzutu, że decyzja organu I instancji wnosząca sprzeciw została wydana przed doręczeniem stronie postanowienia o uzupełnieniu braków zgłoszenia. Organ odniósł się natomiast do przedmiotu zgłoszenia i stwierdził, że przedstawiony przez zgłaszającego projekt budowlany urządzenia reklamowego o wymiarach 1500 x 500 cm, przewiduje instalację konstrukcji o znacznych rozmiarach składającą się ze szkieletu stalowego opierającego się na belkach - podwalinach zamocowanych bezpośrednio w ścianach nośnych pięciokondygnacyjnego budynku zamontowanego poniżej połaci dachu. Ponad połacią dachową konstrukcja stanowi kratę na wsporniku wspierającym kaseton. Na górze planuje się podest roboczy z linką bezpieczeństwa, a poniżej kasetonu podest roboczy, którego wysięg zostanie ustalony dopiero w projekcie technicznym. Elementy urządzenia reklamowego punktowo przebijają pokrycie dachowe i konieczne będzie odtworzenie poszycia w pobliżu montowanych przejść słupków przez dach. Ponadto organ stwierdził, iż montaż urządzenia wymagać będzie użycia ciężkiego sprzętu, a zakres planowanych robót budowlanych dowodzi, iż montaż nośnika reklamowego umieszczonego na znacznej wysokości w miejscu publicznym może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co zgodnie z przepisem art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zezwala na nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. O. P. S.A. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę wskazała, iż w ocenie skarżącej organ II instancji z uwagi na uchybienia procesowe organu pierwszej instancji winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem. Wymieniając uchybienia organu I instancji skarżąca Spółka stwierdziła m.in., iż decyzja organu I instancji wnosząca sprzeciw została wydana przed doręczeniem skrzącej postanowienia o uzupełnieniu braków zgłoszenia. Stwierdziła także, że organ nie sprawdził w ogóle czy postanowienie to zostało stronie doręczone. Naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ po otrzymaniu uzupełnienia zgłoszenia organ mógł odstąpić od wnoszenia sprzeciwu. Ponadto strona skarżąca uznała za wadliwe merytorycznie i niespełniające wymogów prawa procesowego stanowisko Wojewody [...] mówiące o tym, że podstawą wniesienia sprzeciwu przez ten organ było stwierdzenie, że montaż przedmiotowej reklamy wymaga wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga N. O. S.A. w W. jest zasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 7 i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wymienione decyzje wydane zostały także z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 kpa, art. 80 kpa i 107 kpa, gdyż organy działające w sprawie nie zbadały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazać należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie zaś z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Wskazać należy także, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji orzekające w sprawie naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2007 r. N. O. P. S.A. w W. zgłosiła zamiar zainstalowania tablicy reklamowej o wymiarach 15 x 5 m na budynku znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...]. W dniu [...] lutego 2007 r. Prezydent W. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na N. O. P. S.A. w W. obowiązek uzupełnienia wymienionego zgłoszenia o określone dokumenty, w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Z akt sprawy wynika także, że postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi N. O. P. S.A. w W. w dniu [...] marca 2007 r., a w dniu [...] marca 2007 r. uzupełnione zostały brakujące dokumenty. Natomiast w dniu [...] marca 2007 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] wnoszącą sprzeciw do zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy o wymiarach 15 x 5 m na budynku znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] obręb [...]. Uzasadniając swój sprzeciw organ I instancji stwierdził, że analiza zgłoszenia oraz złożonych dokumentów wykazała, iż zgłoszenie nie spełnia warunków określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz że nie dopełniono obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż organ I instancji wydał decyzję o sprzeciwie, w sytuacji gdy nie upłynął jeszcze termin wykonania obowiązku nałożonego na inwestora – postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Jak zostało wskazane wyżej postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] marca 2007 r., a więc w dwa dni po dacie wydania decyzji wnoszącej sprzeciw przez organ I instancji. Dokumenty przesłane przez inwestora wpłynęły do organu – [...] marca 2007 r., a więc w zakreślonym w postanowieniu terminie i jednocześnie pięć dni po wydaniu przez organ I instancji decyzji wnoszącej sprzeciw. Stwierdzić trzeba, iż w związku z tym uzupełniona przez inwestora dokumentacja nie była przedmiotem oceny dokonywanej przez organ I instancji. W tych okolicznościach za nieuprawnione i naruszające art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy uznać wniesienie przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy o wymiarach 15 x 5 m na budynku znajdującym się na ternie działki nr ew. [...] obręb [...]. Podkreślić należy, iż brak prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – co miało miejsce w niniejszej sprawie - przez organ I instancji, nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji narusza bowiem zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 363/05 niepubl.). W ocenie Sądu Wojewoda [...] wydając w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., którą uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. i którą na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłosił sprzeciw oraz na podstawie art. 30 ust.7 pkt 1 tej ustawy nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie urządzenia reklamowego o wymiarach 15,0 m x 5,0 m na budynku przy ul. [...] w W., konwalidował wadliwe postępowanie organu I instancji, czym naruszył art. 15 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ ten naruszył w tym samym stopniu art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 tej ustawy, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zaznaczenia wymaga, że przywołany przepis nie stanowi o generalnym obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji polegających na instalacji urządzeń reklamowych. Wręcz przeciwnie – mówi wprost o obiektach lub robotach budowlanych, które są objęte jedynie obowiązkiem zgłoszenia. Natomiast przepis ten przewiduje instrument, dzięki któremu organ administracji architektoniczno - budowlanej może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę uznając, że wystąpiły pewne, ściśle określone w ustawie okoliczności jak np. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powołany przepis art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi zatem bez wątpienia podstawę do orzekania przez organ administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego, w przypadkach gdy np. powstaje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, co uzasadnia większą kontrolę administracyjną realizacji inwestycji. Orzekanie przez organ w oparciu o uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności i musi być poprzedzone szczególnie wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego gromadzony jest odpowiedni materiał dowodowy uzasadniający podjęcie określonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć przy tym na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Wydana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. ma charakter uznaniowy, a jej kontrola dokonana przez Sąd polegała, na ocenie czy organ, wydając tę decyzję, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, działając w sposób dowolny. Stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] argumentując swe rozstrzygnięcie w ogóle nie odniósł się do treści art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego ani też nie rozpatrzył przesłanek zastosowania administracyjnego uznania w oparciu o ten przepis. W rezultacie nie dokonał więc żadnej oceny, czy projektowana tablica – jako urządzenie wymagające "użycia ciężkiego sprzętu" oraz umieszczone na znacznej wysokości w miejscu publicznym – rzeczywiście może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewody [...] wydane w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stworzyło sytuację, w której strona uzyskała stanowisko organu odwoławczego podjęte w oparciu o zupełnie nowe przesłanki ustawowe - w stosunku do wskazanych w niniejszej sprawie przez organ I instancji - do których nie może się już odnieść w dalszym toku instancji, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzec jak w pkt I. sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II. wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.