VII SA/Wa 364/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania pawilonu I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. P. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1995 r. udzielającej pozwolenia na budowę W. S. zrealizował pawilon handlowo-usługowy w J. przy ul. [...], róg [...]. W związku z wyeliminowaniem w/w pozwolenia na budowę z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności w dniu [...] listopada 1996 r. przez Wojewodę [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] października 2002 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2002 r. w części określającej obowiązki i termin ich wykonania i zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, określając nowy termin, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Na wniosek W. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] marca 2004 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie parteru spornego pawilonu handlowo-usługowego. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na postawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) oraz art. 104 i art. 105 § 1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wybudowania przez W. S. pawilonu handlowo-usługowego w J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż inwestor wykonał obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] października 2002 r. i z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2003 r., wobec czego postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania J. K. decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004 r. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, po przeprowadzeniu postępowania na wniosek J. K., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004 r. Nr [...], uznając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu decyzji I instancji. W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] nie uwzględnił zmiany przepisów, jaka zaistniała po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W dacie orzekania przez organ I instancji brzmienie przepisu art. 51 Prawa budowlanego nie dawało organowi nadzoru budowlanego materialno-prawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w sytuacji, gdy organ w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, wobec czego w takich sytuacjach organy nadzoru budowlanego umarzały postępowanie. Jednakże w dacie orzekania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązywało już nowe brzmienie przepisu art. 51 Prawa budowlanego, który został zmieniony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888). Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1, w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., po sprawdzeniu wykonania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględniająca wskazanej zmiany stanu prawnego wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono, iż wniosek o stwierdzenie nieważności nie został rozpatrzony w zakresie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż tylko decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004 r. dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, wobec czego tylko ona została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. stała się przedmiotem skargi J. K., w której skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 75 kpa przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów przedłożonych przez skarżącego przy kierowanych do organu pismach. J. K. zwrócił ponadto uwagę na nierozpoznanie jego wniosku o stwierdzenie nieważności w terminach określonych w art. 35 kpa. Zdaniem skarżącego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza również art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego, bowiem nie uwzględniono prawomocnych decyzji administracyjnych, orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków w sprawach karnych, przedłożonych przez skarżącego, z których to aktów wynika, że "sporny pawilon (...) to samowola budowlana, nie spełnia żadnych norm prawa budowlanego i został wzniesiony w wyniku popełnienia szeregu przestępstw. Nie spełnia też warunków techniczno-budowlanych i warunków przeciwpożarowych". Skarżący podniósł ponadto, iż pomimo żądań jego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność jedynie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie orzekł natomiast w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż z uwagi na to, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym orzeka on na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w okresie pomiędzy wydaniem zakwestionowanej decyzji I instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w czasie, gdy obowiązują już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy jest decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] grudnia 2006 r. wydane zostały zgodnie z prawem. Podstawą materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nieważnościowym jest art. 51 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W dacie wydawania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zrealizowania spornego pawilonu handlowo-usługowego przepis ten nie dawał organowi nadzoru budowlanego podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w sytuacji, gdy po sprawdzeniu wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże w okresie pomiędzy wydaniem decyzji I instancji a orzekaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan prawny uległ zmianie. Na skutek nowelizacji przepisów na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 Nr 93 poz. 888) zmieniła się treść art. 51, który w nowym brzmieniu (obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r.) w ust. 3 przewiduje dalszą procedurę po wydaniu nakazu na podstawie ust. 1 pkt 2. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy w razie wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ nadzoru budowlanego (po upływie terminu lub na wniosek inwestora) wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Wydanie takiej decyzji kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie. Pomimo, iż po wydaniu decyzji I instancji zmienił się stan prawny i organ odwoławczy miał obowiązek zastosować przepisy w zmienionym brzmieniu (art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane stanowi, iż do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tejże ustawy) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. umarzającą postępowanie w sprawie wybudowania przez W. S. pawilonu handlowo-usługowego w J. Za trafne uznać więc należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą stwierdzeniem nieważności, wobec czego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nie można zarzucić naruszenia prawa. Podnoszona przez J. K. kwestia nierozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2004 r. była przedmiotem odrębnej sprawy – VII SAB/Wa 17/07, zakończonej wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r. zobowiązującym organ do wydania aktu. Również pozostałe argumenty skarżącego mające przemawiać za wadliwością zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania dowodowego i naruszenia art. 7, art. 77 kpa wyjaśnienia wymaga, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa. Do tego postępowania oczywiście mają zastosowanie zasady określone w art. 7 i art. 77 kpa, lecz z tym zastrzeżeniem, że przedmiotem sprawy nadzorczej jest jedynie ustalenie, czy decyzja poddana weryfikacji jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający w tym trybie nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Jeśli chodzi natomiast o podnoszoną przez J. K. kwestię przewlekłego prowadzenia sprawy stwierdzić należy, iż załatwienie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z oczywistym przekroczeniem terminu, przewidzianego w art. 35 § 3 kpa. Powyższe uchybienie nie miało natomiast wpływu na ostateczny wynik sprawy i nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Terminy określone w art. 35 kpa mają charakter instrukcyjny, ich upływ ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlega oddaleniu. Na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c i § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 z 2002 r. poz. 1348 z późn. zm.) orzeczono jak w punkcie II wyroku.