VII SA/Wa 364/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez [...] S.A. z siedzibą w [...] odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] września 2019 r. nr [...] nakazującej spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3,00 x 6,00 m wraz z podkonstrukcją zamontowaną na dachu stacji transformatorowej (nr [...]) na działce nr ew. [...], obręb[...], w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy jest obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. [...]WINB zauważył, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskazał następnie, że jak wynika z akt sprawy decyzja PINB [...] z [...] września 2019 r. adresowana do r. pr. G F (pełnomocnika spółki [...] S.A.) została odebrana przez niego 16 września 2019 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej zaskarżone rozstrzygnięcie. Z treści decyzji organu I instancji równocześnie wynika, że strona została prawidłowo pouczona o terminie do wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 30 września 2019 r. W sytuacji zatem, gdy skarżący złożył odwołanie od powołanego rozstrzygnięcia za pośrednictwem [...] października 2019 r., o czym świadczy pismo [...] S.A. z 19 listopada 2019 r., nie ulega wątpliwości, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego 14 - dniowego terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji, jak wyjaśnił organ, należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe wyklucza jednocześnie, co zastrzegł [...]WINB, możliwość zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie i odniesienia się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. złożyła [...] S.A., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zawieszenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji rozbiórkowej, pomimo tego, że organ I instancji był zobligowany do zawieszenia postępowania, a to z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla legalizowanego nośnika reklamowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie powinno stanowić wątpliwości, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu legalizacyjnym, co wynika wprost z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b w związku z ust. 3 pkt 1 p.b. Zdaniem skarżącej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...][...] z [...] maja 2019 r. nr [...] odmawiającej ustalenia dla spółki warunków zabudowy dla nośnika reklamowego stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania wszczętego przez PINB na podstawie art. 48 p.b. W przypadku stwierdzenia nieważności ww. decyzji sprawa ustalenia warunków zabudowy ponownie wróci bowiem do organu, który będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy. Brak zawieszenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego może w rozpoznawanej sprawie spowodować podobny skutek jak brak zawieszenia postępowania przez te organy w sytuacji, gdy sprawa ustalenia warunków zabudowy stała się przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą spółkę odwołania od decyzji PINB z [...] września 2019 r. Jego podstawę prawną stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W pełni należy podzielić stanowisko [...]WINB w zakresie, w jakim organ ten wyjaśnił, że w postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania odwoławczego poprzedza faza wstępna, w której organ podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. Termin ten określa art. 129 § 2 k.p.a. wskazując, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jeżeli odwołanie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym ciąży bezwzględny obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest bowiem terminem wyznaczonym przez ustawodawcę i stwierdzenie jego uchybienia nie jest zależne od swobodnego uznania organu. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym kontekście zauważa się, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminowi, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1067/14; wyrok NSA z 24 września 2013 r. sygn. II OSK 454/12). Przenosząc na grunt rozpoznawanej sprawy powyższe wyjaśnienia, nie może, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości wniosek, że [...]WINB zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez stronę skarżącą odwołania, jeżeli niesporne okoliczności faktyczne odnoszone do daty doręczenia decyzji PINB z [...] września 2019 r. oraz daty wniesienia przez spółkę środka odwoławczego wskazują na naruszenie przez stronę normy art. 129 § 2 k.p.a. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, stosownie do treści art. 57 § 1 k.p.a., rozpoczął swój bieg 17 września 2019 r., tj. w dniu następnym po dniu doręczenia stronie decyzji, co nastąpiło 16 września 2019 r. (k. 149 akt administracyjnych), zakończył natomiast swój bieg 30 września 2019 r. W tych warunkach czynność złożenia odwołania wyrażająca się nadaniem przez pełnomocnika strony listu poleconego nr [...] zawierającego ww. pismo, co nastąpiło 1 października 2019 r., musiała zostać uznana za bezskuteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w razie przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, organ nie bada odwołania pod kątem merytorycznym, w szczególności nie rozważa argumentacji strony i nie rozstrzyga, czy środek zaskarżenia jest uzasadniony. Z tego względu okoliczności, do których nawiązała strona skarżąca w skardze, nie mogły mieć wpływu na prawidłowość wydanego przez [...]WINB rozstrzygnięcia, skoro prejudycjalność ustalenia warunków zabudowy dla sprawy legalizacji robót budowlanych nie mogła w żaden sposób pozostawać w polu widzenia organu odwoławczego, uwzględniając formalny charakter podjętego przez tenże organ postanowienia. To, czy prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne powinno zostać z mocy prawa na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszone mogło zostać merytorycznie ocenione przez [...]WINB wyłącznie po przesądzeniu tego, że odwołanie spółki zostało skutecznie wniesione, gdyż dopiero to ustalenie wywiera skutek procesowy polegający na przeniesieniu kompetencji do załatwienia sprawy na organ odwoławczy. Granice materialnoprawne sprawy kształtowanej kwestionowaną decyzją PINB z [...] września 2019 r. nie pokrywają się z zakresem sprawy rozpoznanej przez [...]WINB, wobec czego kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia skupiać się mogła jedynie na stwierdzeniu przez Sąd, czy [...]WINB prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny w zakresie pozwalającym na określenie, czy strona przekroczyła termin do wniesienia odwołania określony w przepisach. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.