VII SA/Wa 369/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] (zwany dalej także: "Wojewodą" bądź "organem II instancji"), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej jako: "p.b."), po zapoznaniu się z zażaleniem A. S. na postanowienie Prezydenta [...] (dalej także: "organ I instancji") z [...] listopada 2020 r., nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji – stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym podanym przez Wojewodę [...]. Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]pozwolenia na budowę obejmującego: II etap – budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] zlokalizowanej przy ulicy [...]w Dzielnicy [...], stanowiącego część zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych z usługami, garażami, zjazdem oraz infrastrukturą osiedlową, planowanej na działkach o nr ew. [...] (inwestycja zasadnicza), [...] (zjazdy) z obrębu [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w [...]. Wnioskiem z 19 czerwca 2020 r., A. S. (dalej także: "Skarżąca"), wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 roku, nr [...], wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, gdyż nie została skutecznie poinformowana o wszczętym w sprawie pozwolenia na budowę postępowaniu. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...] Prezydent [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Prezydent [...]przeniósł pozwolenie na budowę nr [...] na rzecz M. A., J. C. i M. A.. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] lutego 2020 roku, nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu wniosła skarżąca. Pismem z [...] października 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez adw. E.C. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] w [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. S. Wojewoda [...] uznał, że wniesione zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] jest niedopuszczalne. Przypomniał, że w fazie wstępnej organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne. Zagadnienie dopuszczalności zażalenia należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych przez przepisy k.p.a. lub przez przepisy szczególne. Zasady zaskarżania postanowień w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższa regulacja oznacza, że zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, przewidują wprost przepisy k.p.a. Wynika z niej więc zakaz domniemywania dopuszczalności zażalenia w postępowaniu. W konsekwencji niedopuszczalne jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia. Organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stosownie zaś do normy art. 152 § 2 k.p.a., na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Analizując treść art. 152 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] stwierdził zatem, że użyte w nim sformułowanie "w sprawie wstrzymania wykonania decyzji", wskazuje, iż zażalenie służy wyłącznie na postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji. Tym samym ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Skoro ustawodawca w stosunku do postanowienia organu w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji wyłączył możliwość jego kontroli w administracyjnym toku instancji poprzez wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, to w takim przypadku, brak takiego unormowania powoduje, że organ wojewódzki nie miał innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność złożonego zażalenia. Na koniec organ II instancji podkreślił, że bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje fakt, iż w zaskarżonym postanowieniu z [...] listopada 2020 r. Prezydent [...] błędnie pouczył skarżącą o przysługującym jej prawie do wniesienia zażalenia. Samo bowiem pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do jego zaskarżenia i tym samym nie powoduje, że strona może skorzystać ze środka zaskarżenia nieprzewidzianego przepisami prawa. Organ II instancji wskazał, iż o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu Wojewody [...] zarzuciła, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie art. 152 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż zażalenie przysługuje stronie wyłącznie na postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji, a nie na postanowienie odmawiające takiego wstrzymania, podczas gdy z art. 152 § 2 k.p.a. wynika, iż stronie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji niezależnie od tego, czy organ administracji wstrzymał wykonanie, czy odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Mając na uwadze zaprezentowany wyżej zarzut pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 152 § 2 k.p.a. stanowi, iż na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Skarżąca wskazała, że gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie prawa do wniesienia zażalenia wyłącznie do postanowień wstrzymujących wykonanie decyzji, to przepis brzmiałby: na postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji służy stronie zażalenie. Postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji również jest postanowieniem "w sprawie wstrzymania wykonania decyzji", zatem – wbrew stanowisku organu II instancji – przysługuje na nie zażalenie, co prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest oczywiście niesłuszne. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie Wojewody [...] narusza prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej analizy niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2022 roku, nr [...], o odmowie wstrzymania wykonania własnej decyzji z [...] lutego 2020 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę obejmującego: II etap – budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] zlokalizowanej przy ulicy [...] w Dzielnicy [...], przeniesionego decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] na rzecz M. A., J. C. i M. A. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowi przepis art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z dyspozycją art. 144 k.p.a. przepisy dotyczące odwołań, w zakresie nieuregulowanym w Rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że jedynie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, w myśl art. 152 § 2 k.p.a. służy stronie zażalenie. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. Jak stanowi bowiem art. 152 § 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Treść przytoczonego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na każdy rodzaj rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 stycznia 2001 r. (sygn. akt IV SA 2254/98, LEX nr 54729) wskazał, że regulacja zawarta w art. 152 § 2 k.p.a. mówi o przysługiwaniu zażalenia w sprawie wstrzymania, tj. we wszystkiego rodzaju rozstrzygnięciach, gdy tylko dotyczą one wstrzymania wykonania. Trafność tego poglądu znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku NSA z 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1510/11, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – "CBOSA"), w którym Sąd ten stwierdził, że zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o wstrzymaniu, jak i na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania, na co wskazuje zawarty w art. 152 § 2 zwrot "w sprawie wstrzymania". NSA zwrócił uwagę na rozróżnienie w uregulowaniu instytucji wstrzymania wykonania decyzji w trybach nadzwyczajnych, tj. po wznowieniu postępowania i wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Użyty bowiem w art. 159 § 2 k.p.a. termin "o wstrzymaniu wykonania" wskazuje, iż w tym przypadku zażalenie służy tylko na postanowienie orzekające o wstrzymaniu wykonania i jest zdecydowanie węższe od regulacji zawartej w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 152 § 2 k.p.a., gdzie mówi się o przysługiwaniu zażalenia "w sprawie wstrzymania", tj. we wszystkiego rodzaju rozstrzygnięciach, gdy tylko dotyczą one wstrzymania wykonania. Tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko. Zasada ta nie była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do tej pory kwestionowana, a postanowienia dotyczące odmowy wstrzymania wykonania decyzji wydane na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. podlegały kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 105/19, CBOSA). Również w literaturze przedmiotu panuje zgoda odnośnie tego, iż przez postanowienie "w sprawie wstrzymania wykonania decyzji", użyte na gruncie art. 152 § 2 k.p.a. należy rozumieć tak postanowienie o wstrzymaniu, jak i o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Środek prawny w postaci zażalenia przysługuje więc zarówno na pozytywne, jak i negatywne rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie, wydawane na podstawie art. 152 k.p.a. przysługuje też każdej ze stron wznowionego postępowania (zob. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127 – 269. Tom III, str. 209 - 211, Wyd. UW-M, Olsztyn 2021; H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II opubl. WKP 2019; M. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021; M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021). Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że na postanowienie Prezydenta [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, zgodnie z zawartym pouczeniem, przysługiwało zażalenie – co przesądziło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody [...]. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania określonych w art. 152 § 2, art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem sprawę ponownie, organ II instancji, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi postępowanie zażaleniowe z uwzględnieniem treści art. 152 k.p.a. i w zależności od jego rezultatów wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Końcowo Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. S. zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia działającego w sprawie pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpisu od skargi (100 zł).