VII SA/Wa 372/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji E. M. w dniu 30 stycznia 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i R. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] we wsi [...]. Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze podniosła, że decyzja rozbiórkowa z 2008 r. nie została wykonana, zatem ustalenia organu w tym zakresie są nieprawidłowe. Wskazała, że informacja udzielona organowi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest nieprawdziwa i wprowadza Wojewodę [...] w błąd. Skarżąca twierdziła, że przedstawione przez nią dowody wskazują w sposób niewątpliwy, iż okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób jednoznaczny i istnieją uzasadnione podejrzenia, że rozbudowana część budynku powstaje na rozebranych na podstawie poprzednich decyzji fundamentach. W ocenie skarżącej stwarza to sytuację, w której wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować konieczność wykonania rozbiórki, choćby z uwagi na fakt uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjnyh w Warszawie, że wydanie decyzji było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu Sąd dokonuje więc oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia: z 25 maja 2004 r., sygn. akt FZ 71/04 i sygn. akt FZ 87/04 oraz z 18 maja 2004 r. sygn. akt FZ 65/04; niepublikowane) przyjmuje się, iż to na stronie ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku, a w tym wskazania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie. Sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2004 r., FZ 86/04, niepubl., użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody podjął NSA w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811, stwierdzając, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., II FSK 182/10, niepubl.). Rozpoznając w podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2004 r., FZ 163/04, niepubl.). Niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a. to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05, LEX nr 302251). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała, czy wskutek wykonania zaskarżonej decyzji istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie przedstawiła żadnych argumentów w tym zakresie. Nie jest zatem wiadome, jakie potencjalne negatywne następstwa, wskutek wykonania zaskarżonej decyzji, mogłyby w odniesieniu do skarżącej wystąpić. Ponadto należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. Od powyższej decyzji odwołała się E. M. i na skutek jego rozpoznania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja została następnie uchylona na skutek uwzględnienia skargi E. M. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydanego w sprawie VII SA/Wa 2603/12. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Sąd stwierdził, że organ wystarczająco wnikliwie wyjaśnił w oparciu o ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, okoliczność wykonania decyzji rozbiórkowej z 2011 r., ale zabrakło ustaleń okoliczności związanych z wykonaniem lub brakiem wykonania, czy częściowym wykonaniem decyzji rozbiórkowej z 2008 r. Jednocześnie Sąd nakazał organowi poczynienie ustaleń w ww. zakresie. Na skutek ponownego rozpoznania odwołania E. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję, w której stwierdził wykonanie przez inwestorów decyzji rozbiórkowej z 2008 r. Na obecnym etapie postępowania nie można mówić, aby organy dopuściły się zaniedbań w przeprowadzeniu czynności wyjaśniających mających na celu poczynienie wyjaśnień dla ustalenia okoliczności wykonana bądź niewykonania decyzji rozbiórkowej z 2008 r., a co za tym idzie, nie jest możliwe dokonanie oceny, czy organ wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. wydanego w sprawie VII SA/Wa 2603/12. Dokonanie przez Sąd takiej oceny byłoby przedwczesne i niweczyłoby merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zarzuty wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego i prawidłowości postępowania przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. Ze wszystkich powyższych względów należało stwierdzić, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie można wskazać, że nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącego obciążać będą dodatkowe koszty. Następnie Sąd zważył, że zgodnie z art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania decyzji na wniosek skarżącego można uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wobec faktu bezzasadności wniosku skarżącej o wstrzymanie decyzji bezprzedmiotowe jest zastosowanie kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.