VII SA/Wa 374/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak 1[...], działając na podstawie art. 158 § 1 i § 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa" w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "Prawo budowlane" po rozpatrzeniu wniosku H. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przebudowy budynku obory polegającej na wydzieleniu dwóch samodzielnych części w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w [...] gmina [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami działki nr [...] (objętej inwestycją) są M. P. oraz Z. P., natomiast z KW [...] wynik, że H. S. (wraz ze Z. P. i M. P.) jest współwłaścicielem działki sąsiedniej nr [...]. Część obory położona na działce [...], której dotyczy decyzja o przebudowie należy do M. i T. P., pozostała część położona na działce [...] należy do H. S.. Przebudowa polega na wymurowaniu ściany dzielącej budynek obory na dwie części. Wylewana ława fundamentowa żelbetowa, ściana fundamentowa z bloczków betonowych oraz ściana murowana z pustaków żużlobetonowych oraz bloczków gazobetonowych są projektowane w całości na działce inwestora. Organ uznał zarzut wnioskodawcy dotyczący prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę obory bez jego wiedzy za nieprawdziwy, ponieważ H. S. w dniu 22 listopada 2010 r. odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w dniu 25 listopada 2010 r. złożył pismo, w którym przedstawił swoje stanowisko i w dniu 4 stycznia 2011 r. otrzymał odpowiedź Naczelnika Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...], natomiast w dniu 17 stycznia 2011 r. odebrał decyzję o pozwoleniu na przebudowę z dnia [...] stycznia 2011 r., w uzasadnieniu której organ odniósł się do uwag strony postępowania. Za nieuprawniony organ uznał zarzut wnioskodawcy, iż inwestorzy "dokonali przebudowy swojej części budynku obory bez zgody", gdyż zgodnie z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny, sygn. akt I.Ns [...] tytułem własności do przedmiotowej działki nr [...] legitymują się M. P. i Z. P., którzy wspólnie wystąpili w dniu 15 września 2010 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę obory. Odnośnie fałszywego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na fakt, że w dniu wydawania decyzji (t.j. [...] stycznia 2011 r.) H. S. był wraz z inwestorami współwłaścicielem działki nr [...], organ stwierdził, że działka [...] nie była objęta przedmiotową inwestycją, zatem powyższy zarzut nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. W kwestii prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na przebudowę organ wskazał, że M. i Z. P. w dniu 15 września 2010 r. wnieśli do Starostwa Powiatowego wniosek w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę budynku obory polegającą na wydzieleniu dwóch samodzielnych części na działce [...]. Inwestorzy od wniosku załączyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w oparciu o prawomocne (od dnia 17 czerwca 2008 r.) postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny Ns [...] w sprawie zniesienia współwłasności działki nr [...] i przyznania na własność M. i Z. P. działki nr [...] oraz projekt budowlany sporządzony przez osobę uprawnioną legitymującą się aktualnym na dzień sporządzania projektu zaświadczeniem z właściwej izby samorządu zawodowego. Zgodnie z § 206 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) do projektu budowlanego przebudowy obory została dołączona ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku. Do wniosku została dodatkowo załączona potwierdzona kserokopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny w sprawie wydzielenia działki nr [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się aktualny na czas prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji wypis i wyrys z rejestru gruntów z dnia 27 października 2010 r. wskazujący M. i Z. P. jako właścicieli działki nr [...] objętej pozwoleniem na budowę. Wojewoda podał, że z projektu budowlanego wynika, że krawędź ławy fundamentowej projektowanej ściany przebiega po granicy działki [...]. Ściana jest lokalizowana w całości na terenie własnym inwestorów. Współwłaścicielami sąsiedniej działki nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego przebudową, w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego jest H. S.. Organ stwierdził, że Starosta [...] stosownie do art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego wydał decyzje o pozwoleniu na budowę wnioskodawcom, którzy złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podając tytuł prawny do złożenia takiego oświadczenia. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na przebudowę istniejącego obiektu Starosta [...] dokonał sprawdzenia, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2, 3, 4 Prawa budowlanego zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno- budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii i informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzonej przez osobę uprawnioną przynależąca do właściwej izby samorządu zawodowego, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowywania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego (w myśl art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego), aktualnego na dzień opracowywania projektu. W tej sytuacji, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, również, że w trakcie prowadzonego przez niego badania decyzji 0. pozwoleniu na przebudowę inwestorzy wyjaśnili, że w trakcie realizacji budowy dokonali korekty przebiegu wykonywanej ściany. Połączenie budowanej ściany ze ścianą istniejącą zostało skorygowane tak, aby nie zostało zamurowane światło drzwi wejściowych do obory znajdujących się po stronie sąsiada. Korekta nie spowodowała naruszenia sąsiedniej własności - została wykonana na działce objętej inwestycją. Zatwierdzony projekt budowlany przebudowy obejmuje m.in. ścianę środkową, która częściowo jest zlokalizowana w obrębie istniejącego otworu na granicy działek nr [...] 1. [...], jednakże biorąc pod uwagę fakt, że ściana została wykonana z korektą nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Na podstawie poczynionych ustaleń organ stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja w dniu jej wydania nie była obciążona wadą kwalifikowaną wg art. 156 § 1 pkt 2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania H. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację organu I instancji zawartą w decyzji [...] lipca 2011 r., stwierdzając, iż analiza materiału dowodowego nie wykazała, aby decyzja Starosty [...] dnia [...].01.2011 r., Nr [...], była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. S., zaskarżając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i zarzucając: - nieważność postępowania Wojewody, ponieważ pomiędzy stronami posiadaczy działki wspólnej stanowiącej współwłasność działki nr [...] po 1/2 H. S. oraz M. i Z. P. toczy się spór dotyczący podziału działki [...]; - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od lat jest w sporze ze współwłaścicielami dotyczącym korzystania z prawa współwłasności nieruchomości, która wspólnie użytkują. Skarżący podniósł również, że Burmistrz [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe wspólnej nieruchomości i ustalenie granic w terenie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Termin wykonania rozgraniczenia i ustalenia granic podzielonej działki jest nieustalony. Wobec powyższego inwestor (współwłaściciel M. i Z. P.) nie może realizować wydanej decyzji, która narusza część działki i budynków obory na niej posadowionej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia na wniosek H. S. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przebudowy budynku na działce nr [...] w [...], gm. [...]. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, co nie pozostaje bez wpływu na sposób oceny zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym mają inny przedmiot niż decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, co ma wpływ na zakres sądowej kontroli. Rozstrzygając w postępowaniu zwykłym organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W tym postępowaniu organ powinien też wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 kpa oraz wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 523/10, wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2525/10 oraz z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2321/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę. Natomiast kontrolując decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe sąd ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych nieskutkujacych stwierdzeniem nieważności decyzji czy naruszeń kwalifikowanych zobowiązujących do eliminacji decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 kpa. Przeprowadzona z zastosowaniem powyższych reguł kontrola sądowa w sprawie niniejszej nie wykazała, aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się uchybień i niezgodnie z prawem odmówił stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. W pierwszej kolejności należy uznać, że organy prawidłowo dokonały analizy zgodności przedmiotowej decyzji z przepisami prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1. projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, 2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem zaś decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno- budowlany, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązany jest sprawdzić: 1 - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4. - wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, a także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia-zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie właściwie rozpoznano wniosek inwestora. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 7 kpa, art. 77 kpa). Zakres postępowania dowodowego wyznaczyły przepisy prawa materialnego, w przypadku niniejszej sprawy art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dokonano sprawdzenia dokumentów złożonych przez inwestora, a wymaganych w świetle art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Przeprowadzono w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jego kompletności, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań i sprawdzeń. Inwestor zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny i wykonany przez osoby uprawnione projekt budowlany. Skoro inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego to organ nie mógł odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 Prawa budowlanego uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Braków takich, Sąd w składzie niniejszym, nie dostrzegł. Przepis art. 4 Prawa budowlanego stanowi, że "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Reasumując należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] jest prawidłowa a w szczególności nie zawiera wad określonych w art. 156 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego trzeba uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim skarżący poza ogólnymi zarzutami dotyczącymi nieprawidłowego działania organów administracyjnych wskazywał na nieprawdziwość złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Twierdził, że jest również współwłaścicielem nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja a co najmniej nie do końca jest uregulowany jej stan prawny. W związku z tym złożone oświadczenie nie jest wiarygodne. Sąd rozpoznający sprawę tego zarzutu nie podziela. Z akt sprawy wynika, że obora jest położona na działkach nr [...] i [...]. Działki te powstały w wyniku sądowego zniesienia częściowo współwłasność nieruchomości zabudowanej, działki nr ew. [...] położonej w [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r., sygn. akt I.Ns [...], od którego apelację H. S. oddalił Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r., sygn. akt VII Ca [...], Sądu Rejonowego w [...] zniósł częściowo współwłasność nieruchomości zabudowanej, działki nr ew. [...] położonej w [...], w ten sposób, że podzielił ją na sześć działek o numerach [...],[...].[...].[...],[...] i [...], z czego własność w/w działki nr ew. [...] o obszarze 0,1883 ha. na zasadzie współwłasności majątkowej małżeńskiej przyznał Z. P. i M. P.. Własność działki potwierdza również odpis księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych, w której ujawniona jest działka nr ew. [...], a jako właściciele wpisani są M. i Z. P.. Z okoliczności tych wynika, że na dzień wydawania przez Starostę Kołobrzeskiego decyzji wiążąca organ dokumentacja wskazywała na to, że jedynymi właścicielami działki nr [...] są M. i Z. P.. Dodatkowo należy wskazać, że uczestnicy postępowania w związku z zarzutem dotyczącym rozgraniczenia między nieruchomościami stron, złożyli do akt sprawy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o umorzeniu w całości postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek H. S. z uwagi na brak podstaw do przeprowadzenia takiego postępowania. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu I instancji z zawierają wyczerpujące uzasadnienia spełniające wymagania art. 107 § 3 kpa, z których wynika, że organ wszechstronnie rozważył wystąpienie przesłanki nieważności zarzucanej przez skarżącego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), jak również nie stwierdził występowania innych przesłanek nieważności z tego przepisu, którą to ocenę skład orzekający podziela. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.