VII SA/Wa 378/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku [...] - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: WINB ) z dnia [...] września 2014 r uchylającej w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] maja 2014 r. i nakazującej [...] rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego o wymiarach 4,50 m x 5,00 m na działce nr [...] w miejscowości [...] będącej własnością Skarbu Państwa, a w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...]. Z akt sprawy wynikało, że [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 61 a § k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r, wskazując, że z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt: II SA/Rz 1528/14 oddalający skargę [...] na objętą wnioskiem decyzję, istnieje przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności i organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. Po rozpatrzeniu wniesionego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wymienione na wstępie postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu wskazując, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny ( dalej: WSA ) w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt: II SA/Rz 1528/14 oddalił skargę [...] na objętą wnioskiem decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2014r. Natomiast skarga kasacyjna [...] od ww. wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2652/15. WSA w Rzeszowie w ww. wyroku wskazał, że zarzuty skarżącego są niezasadne, a ponadto, działając z urzędu, nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem GINB po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Zgodnie z art. 61 a Kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wśród "innych uzasadnionych przyczyn" uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania należy wymienić sytuację, w której kwestie, których zbadania żąda wnioskodawca, objęte są powagą rzeczy osądzonej. Brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 2407/12) oraz z faktu, że sąd administracyjny, niezależnie od treści skargi, ma obowiązek zbadania z urzędu wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 Kpa. W przypadku, gdy organ lub sąd administracyjny mają obowiązek zbadania pewnych okoliczności z urzędu (a taka sytuacja występuje przy ocenie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji), dla uznania, że dana okoliczność jest objęta powagą rzeczy osądzonej nie ma znaczenia, czy strona powołała się na nią w swoim wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 1484/15). Oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie sądu, bowiem sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć bowiem trzeba, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. GINB wskazał, że orzekanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego następuje w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania tego aktu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017). Natomiast podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności nie istniały w dacie orzekania przez organ wojewódzki, tym samym nie mogą spowodować wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r wniósł [...] zarzucając naruszenie art. 134 w zw. z art. 153 oraz art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: PPS A) w zw. z art. 156 § 1 ust. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA), poprzez błędne uznanie, że prawomocność wyroku sąd administracyjnego rozciąga się również na okoliczności, które sądowi administracyjnemu nie były znane i których w ogóle sąd administracyjny nie badał, a co stać ma na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji, której wykonanie spowoduje popełnienie czynu zabronionego przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. nakazująca [...] rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego o wymiarach 4,50 m x 5,00 m na działce nr [...] w miejscowości [...] będącej własnością Skarbu Państwa, a w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] winna zostać uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 6) KPA, z uwagi na fakt, że jej wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą. Mianowicie w domku, który ma być przedmiotem rozbiórki osiedlił się wąż Eskulap objęty ścisłą ochroną. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, 2249, 2260, z 2017 r. poz. 60, 132, 1074, 1566, 1595 - dalej zwana "ustawą") w art. 52 ust. 1 określa katalog czynności, których można zakazać w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową. Należą do nich m.in. zakazy wskazane w punktach 7) i 8), obejmujące niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania oraz niszczenie, usuwanie lub uszkadzanie gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień. Kwestia ta została szczegółowo uregulowana w akcie wykonawczym do ustawy, to jest w § 6 ust. 1 wspomnianego już rozporządzenia, który stanowi, że w stosunku do dziko występujących zwierząt, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w m.in. w lp. 480-592 w załączniku nr 1 do rozporządzenia wprowadza się zakaz m.in. niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego uniemożliwiania dostępu do schronień, umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca. Wedle wiedzy i obserwacji Wnioskodawcy, wąż zamieszkuje w budowli od dłuższego czasu - jak później Skarżący dowiedział się od sąsiadów, prawdopodobnie osiedlił się on w domku już w dacie wydania przedmiotowej decyzji, choć dokładnej daty nie da się ustalić. Skarżący bowiem od dłuższego czasu z domku nie korzystał. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że wąż regularnie przebywa w domku, który stał się jego siedliskiem, zaś jego rozbiórka będzie musiała się wiązać albo z koniecznością przemieszczenia go z miejsca regularnego przebywania (stan ten trwa od co najmniej roku) na inne miejsce, lub też ze zniszczeniem jego schronienia. Każdy z tych czynów, objęty jest zakazem. Skarżący przywołał art. 131 ustawy, który w punkcie 14) wprost stwierdza, że kto bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom narusza zakazy w stosunku do roślin, zwierząt lub grzybów objętych ochroną gatunkową podlega karze aresztu albo grzywny. Zdaniem skarżącego okoliczność mająca być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie była przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. Tym samym, wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji jest zasadny i winien zostać uwzględniony. Skarżący podniósł, iż wniósł skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, wnosząc o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15 w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1528/14 w całości. Na dzień wniesienia niniejszej skargi, Skarżący nie otrzymał informacji co do sposobu rozpoznania ww. skargi. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie w całości obu zaskarżonych postanowień wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt: II SA/Rz 1528/14 oddalił skargę [...] na objętą wnioskiem decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r uchylającą w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] maja 2014 r. i nakazującą skarżącemu rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego o wymiarach 4,50 m x 5,00 m na działce nr [...] w miejscowości [...] będącej własnością Skarbu Państwa, a w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...]. Skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej albowiem sąd z urzędu stosownie do art. 134 ppsa ustala, czy występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt: II SA/Rz 1528/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawarł ocenę prawną z której wynika, że skarżący w 1993r samowolnie wybudował obiekt letniskowy terenie na którym miejscowy plan zakazywał wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy. Z uwagi na fakt, że obecnie na terenie działki nie obowiązuje żaden plan miejscowy plan organ powiatowy umożliwił skarżącemu legalizację dokonanej samowoli budowlanej poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takiej decyzji skarżący nie uzyskał gdyż SKO decyzją z dnia [...] maja 2015r utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie ustalenia dla skarżącego warunków zabudowy. Tym samym domek letniskowy nie znajdował się i nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę tego rodzaju. WSA w Rzeszowie w ww. wyroku wskazał, że "żaden z powołanych w skardze zarzutów nie znalazł potwierdzenia w toku sądowej kontroli decyzji PWINB. WSA działając z urzędu w trybie art. 134 p.p.s.a. także nie doszukał się w działaniach organów takich uchybień, które mogłyby skutkować zastosowaniem kompetencji kasacyjnych". Skarga kasacyjna [...] od ww. wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2652/15. W uzasadnieniu wyroku NSA obszernie odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej z których żaden nie dotyczył nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014r. z uwagi na fakt, że jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie istniały w dacie orzekania przez organ wojewódzki, tym samym nie mogą spowodować wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności. Orzekanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego następuje bowiem w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania tego aktu. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego zasadnie wskazał, że zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej nie wskazują na okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.