VII SA/Wa 38/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., cyt. dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia [...] maja 2012 r. o uchylenie, w trybie art. 154 k.p.a., ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nakazującej J. S. rozbiórkę budynku altany, trwale związanej z gruntem, o powierzchni zabudowy 78,12 m2 wybudowanego bez wymaganego zezwolenia na budowę, na działce nr [...] (nr ogrodu [...]) w granicach Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] przy ul. [...] w [...] - odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]marca 2011 r. nakazującą J.S., w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, rozbiórkę budynku altany, trwale związanej z gruntem, o powierzchni zabudowy 78,12 m2 wybudowanego bez wymaganego zezwolenia na budowę, na działce nr [...] (nr ogrodu [...]) w granicach Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...]. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego, wystąpił o uchylenie, na podstawie art.154 k.p.a., ww. ostatecznej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. We wniosku wskazano, że wystąpiły nowe okoliczności w sprawie bowiem toczy się postępowanie sądowe z powództwa Gminy Miejskiej [...] przeciwko Polskiemu Związkowi Działkowców o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego działki stanowiącej Rodzinny Ogród Działkowy "[...]"; po rozwiązaniu rzeczonej umowy Rada Miejska w [...] podejmie działania mające na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy której grunty stanowiące dotychczas ogrody działkowe (grunty orne) zostaną przekształcone w działki budowlane; powstanie osiedle mieszkaniowe, (w związku z którym pojawi się) ułatwienie procesu legalizacyjnego wybudowanych budynków. Mając na uwadze ww. okoliczności i wskazując, że na podstawie decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, skarżący wnosił o jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że powołany przez wnioskodawcę art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. jest jednak decyzją, na mocy której strona postępowania nabyła prawo. Wynika to z przepisów prawa materialnego i zostało potwierdzone udziałem w postępowaniu, w charakterze strony, Polskiego Związku Działkowców, który osiągnął korzyść prawną z załatwienia sprawy decyzją administracyjną, nabywając na jej mocy prawo. Od ww. decyzji skarżący J. S., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego, wniósł odwołanie. Nie zgadzał się ze stanowiskiem organu, że na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę strona postępowania - Polski Związek Działkowców nabyła prawo, zarzucił brak wskazania, o jakie prawo chodzi i z jakiej podstawy prawnej ono wynika. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może nastąpić w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badana decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]marca 2011 r. dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - budynku altany. Nakaz rozbiórki orzeczono w oparciu o art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, pojęcie "nabycia prawa" z decyzji administracyjnej odnosi się do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01). Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach. Dlatego zdaniem organu decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w trybie określonym tym przepisem, nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 200/11, w którym Sąd wskazał, że decyzja nakazująca stronie przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącego, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego wskazując art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że tylko wobec skarżącego wydano nakaz rozbiórki pomimo, że podobnych budynków na rzeczonych działkach zostało pobudowanych bardzo wiele, co narusza zasadę równego traktowania przez władze publiczne. Podkreślił, że posadowiony budynek nie stwarza najmniejszego zagrożenia. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Obie decyzje wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. Skarżący w swoim wniosku wnosił o wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W odniesieniu do jasno sformułowanego wniosku skarżącego, organ przeprowadził postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Cytowany przepis ustanawia przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być, po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Skoro strona wystąpiła z wnioskiem o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., konieczne było ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że nie jest dopuszczalne uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji na mocy której strona nabyła prawo. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że decyzja nakazująca stronie przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Wynika on z uznania, iż mimo pozornego braku nabycia przez stronę zobowiązaną do wykonania rozbiórki nabycia jakichkolwiek praw w rzeczywistości jest tak, iż strona zobowiązana nie tylko ma określone decyzją obowiązki, a więc obowiązek rozbiórki konkretnego obiektu, zaś niekiedy, jeżeli przepis prawa materialnego to przewiduje, w decyzji takiej określa się również termin wykonania rozbiórki. Z decyzji takiej wynika dla strony zobowiązanej uprawnienie, że ma wykonać rozbiórkę określonego obiektu, a nie także innych obiektów; gdy określono w decyzji termin rozbiórki, do uprawnień strony można zaliczyć też prawo do tego, że nie można od niej żądać wcześniejszego wykonania rozbiórki. (patrz wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04, z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 200/11 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro jak wskazano powyżej, decyzja o nakazie rozbiórki była decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, organ prawidłowo uznał, że w takiej sytuacji nie miał zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, że w przeciwieństwie do postępowania głównego (w niniejszej sprawie dotyczącego nakazu rozbiórki), postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. (zmierzające do zmiany lub uchylenia tego nakazu rozbiórki) nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu miał jedynie możliwość weryfikacji decyzji nakazującej rozbiórkę z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz tego czy weryfikowana decyzja jest decyzją ostateczną na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa. Ponadto, podkreślić trzeba, że przyszła zmiana stanu prawnego, w tym rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego działki stanowiącej Rodzinne Ogrody Działkowe "[...]", ew. zmiana zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co być może ułatwi proces legalizacyjny - nie stanowią przesłanki do zastosowania art. 154 k.p.a., a sama norma art. 154 k.p.a. nie służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji z której strona jest niezadowolona. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.