VII SA/Wa 380/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia B. M. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z [...] września 2017 r. nr [...] oddalające skargę B. M. na bezczynność wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) w podejmowaniu środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę studni w [...], na działce nr [...]. Organ wskazał, że upomnieniem z [...] lipca 2016 r. PINB wezwał zobowiązanych do wykonania ww. obowiązku. W wyniku kontroli w dniu [...] sierpnia 2016 r. PINB-u ustalono, że ww. obowiązek został wykonany. Dalej podał, że uprzednio postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] [...] WINB skargę oddalił. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. GINB uchylił ww. postanowienie. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. WINB uznał skargę B. M. za zasadną i wyznaczył PINB termin do podjęcia ww. czynności. W wyniku ponownej kontroli z [...] kwietnia 2017 r. organ stwierdził, że obowiązek wykonano, a na ww. działce wybudowano nową studnię w innej lokalizacji. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. B. M. ponownie zaskarżył bezczynność wierzyciela, po rozpoznaniu której zapadło ww. postanowienie z [...] września 2017 r. GINB wskazał, iż zgodnie z art. 6 § 1 i 1a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – zw. u.p.e.a.) w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Dalej podkreślił, że wykonanie rozbiórki ma miejsce dopiero w sytuacji likwidacji w całości skutków procesu budowlanego. Nadto, odnosząc się do przywołanego przez wnioskodawcę wyroku NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1764/07, w którym wskazano, że za rozbiórkę obiektu należy uznać usunięcie go z miejsca, w którym został wybudowany, organ stwierdził, iż powyższe należy jednak odnieść wyłącznie do obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Rozbiórkę obiektu, choćby do niego podobnego, powstałego po nakazie rozbiórki, nakazać można wyłącznie w odrębnym postępowaniu legalizacyjnym. Podał, że materiał dowodowy organu egzekucyjnego potwierdza, iż obowiązek rozbiórki wykonano. Wybudowanie nowej studni pozostaje natomiast poza zakresem postępowania egzekucyjnego. Zdaniem GINB o wykonaniu obowiązku świadczą ustalenia kontroli z [...] kwietnia 2017 r. Ze sporządzonego wówczas szkicu sytuacyjnego i zdjęć wynika, że na ww. działce wybudowano nową studnię w innej lokalizacji. Fakt ten potwierdzają też oświadczenia zobowiązanych i zgłoszenie budowy "studni kopanych o głębokości do 10 m (...) w części naziemnej wystającej około 0,5-0,7 m nad poziom gruntu (...)" oraz decyzja Starosty [...] z [...] maja 2016 r., którą umorzono postępowanie zgłoszeniowe ze względu na brak obowiązku zgłoszenia. Według GINB z materiał dowodowego nie wynika, aby doszło do błędów w pomiarach podczas kontroli [...] kwietnia 2017 r. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że protokół z kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., gdy został sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony organ i jako taki korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą. Na mocy art. 76 § 3 k.p.a. jest wprawdzie możliwe przeprowadzenie przeciwdowodu, jednak to na stronie ciąży ten obowiązek w przypadku kwestionowania dokumentu urzędowego. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, którego treść nie została obalona przeciwdowodem, stanowi naruszenie prawa procesowego. Zdaniem organu, błędne jest twierdzenie skarżącego - odwołujące się do wyroku WSA w W-wie z 29 września 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1005/10 – że prawidłowość wykonania robót na podstawie decyzji rozbiórkowej powinna być oceniona w postępowaniu odrębnym od egzekucyjnego. Twierdzenie to nie dotyczy kontroli wykonania obowiązku, lecz kontroli prawidłowości wykonanych w tym celu robót. Zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego WINB uznał za bezzasadny. Ocena dowodów przez PINB nie budzi bowiem zastrzeżeń. Również ich przeprowadzenie - bez udziału skarżącego - pozostaje bez wpływu na prawidłowość zebrania i oceny dowodów, gdyż nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym. Skargę na powyższe postanowienie wniósł B. M., zarzucając naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na rozstrzygnięcie: • art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, czy obowiązek wykonano, co narusza art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, • art. 8 i 12 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań w celu wyegzekwowania obowiązku i jego niewykonanie od [...] kwietnia 2016 r., skutkujące naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, • art. 6 § 1 u.p.e.a, przez jego niezastosowanie poprzez niepodjęcie żadnych kroków w zakresie wyegzekwowania obowiązku, pomimo zalewania budynku wodą ze studni. Skarżący wniósł m.in. o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu podał, że spór dotyczy lokalizacji studni objętej rozbiórką. WINB twierdzi, że studnię rozebrano i wybudowano nową w innym miejscu a GINB taki stan zaakceptował. Skarżący stwierdził, iż zobowiązani na czas kontroli [...] sierpnia 2016 r usunęli jedynie krąg betonowy ponad terenem z pokrywą i pozostawili studnię w gruncie, a po oględzinach odtworzyli studnię. Organ tego nie sprawdził, nie wykonał kontrolnych wykopów, oględzin, gdyż przy rozbiórce studni teren winien być rozkopany, a nie był. Następnie zaznaczył, że [...] lutego 2011 r. zmierzona odległość studni od stałego ogrodzenia, w granicy działek [...] i [...], wynosiła 1,55 m., natomiast [...] kwietnia 2017 r. ta sama odległość zmierzona - od siatki ogrodzenia to 1,87 m. Nadto, na załączonych do skargi zdjęciach z 2011 r. i 2017 r. widać sporną studnię i ogrodzenia w tych latach. W 2011 r. jest to ogrodzenie stałe w granicy działek [...] i [...], a w 2017 r. ruchome - siatka oparta na tujach rosnących poniżej granicy. Odległość studni zmierzona do ogrodzeń nie może być taka sama. Skarżący zaznaczył, że WINB nie załączył do akt ww. dokumentacji fotograficznej, a więc nie miał on możliwości się do niej ustosunkować. Zaznaczył, że [...] grudnia 2017 r. wystąpił do GINB o jej udostępnienie, lecz nie otrzymał odpowiedzi. Z takich ustaleń organ wywiódł, że lokalizacja studni jest zmieniona. Jednak nielogiczne i niedorzeczne jest, aby zobowiązani rozebrali studnię i wybudowali ją o 32 cm dalej od granicy, skoro pomiar odległości wykonano względem siatki, jak dowodził PINB (32 cm. to różnica odległości studni od ogrodzenia zmierzona w 2017 i 2011: 1,87 - 1,55). Nadto, do rozbiórki i budowy studni o głębokości 6,2 m. potrzebny jest specjalistyczny sprzęt z obsługą. Zobowiązani nie wskazali też "studniarzy", którzy tę usługę wykonali. Skoro organ nie zweryfikował twierdzeń skarżącego, to nie ma podstaw do odmawiania im wiarygodności jako przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.). Na GINB ciążył obowiązek rzetelnego sprawdzenia, czy ustalenia podczas kontroli [...] sierpnia 2016 r i [...] kwietnia 2017 r. są wiarygodne. GINB utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co do podanych "niedorzeczności" tj. rozbiórki i budowy studni przesuniętej o 32 cm., do czego był zobligowany na podstawie k.p.a., w którym skarżący miałby możliwość prawną działania w trybie art. 76 § 3 k.p.a. w celu ustalenia stanu faktycznego. Podał również, że protokół z [...] kwietnia 2017 r., wzbudza wątpliwości co do ustaleń organu. Dalej skarżący - powołując się orzecznictwo - stwierdził, że organy naruszyły procedurę, w tym art. 7, 77, 80, 107,11 k.p.a. oraz 11 k.p.a. Zdaniem skarżącego postępowanie odwoławcze przeprowadzono z naruszeniem art. 15 k.p.a, gdyż organ nie podjął żadnych samodzielnych działań i nie przeprowadzając postępowania, poprzestając i ograniczając się jedynie do kontroli zgodności z prawem postanowienia WINB. Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma niemniejsze obowiązki. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające organu I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy. Natomiast, w sytuacji, gdy stwierdzi braki lub niejasności, powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, o ile nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący stwierdził, że oba postanowienia wydano z naruszeniem zasad, o których mowa w art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a., a także art. 18 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") W świetle powołanych kryteriów skarga okazała się zasadna, bowiem zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie wydano z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wymienionych w art. 7, 77 kpa w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a., jak zasadnie podnosił skarżący, Wskazać na wstępie trzeba, że na mocy art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Adresatem tego przepisu jest wierzyciel, który ma obowiązek podjęcia wszystkich przewidzianych prawem czynności, jakie doprowadzą do zastosowania środka egzekucyjnego, a w konsekwencji - do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, od którego się uchyla. Przepis art. 6 § 1a u.p.e.a. stanowi zaś, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego stanowi jedyny środek prawny przysługujący osobie trzeciej. Niewykonanie obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej często godzi bowiem w interesy prawne i faktyczne podmiotów innych niż wierzyciel. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nadto, wierzyciel będzie pozostawał w bezczynności także wówczas, gdy nie będzie podejmował stosownych działań w celu zastosowania środka egzekucyjnego. Wierzyciel pozostaje zatem w bezczynności nie tylko wówczas gdy w ogóle nie stosuje środków egzekucyjnych, ale także wtedy gdy działania wprawdzie podejmuje, ale są one niepełne, czy nieadekwatne do sytuacji faktyczno-prawnej. Dodać również trzeba, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, o którym mowa w art. 18 u.p.e.a. oznacza, że przepisy te mają zastosowanie, z wyjątkiem sytuacji, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym w celu ustalenia, czy w istocie zachodzi bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu, postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone z uchybieniem powyższych zasad. Z akt sprawy wynika bowiem, że nie zostało ustalone bez żadnych wątpliwości, czy rzeczywiście zobowiązani pp. M. wykonali obowiązek nałożony decyzją PINB w [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...], to jest rozbiórkę samowolnie wybudowanej studni wody pitnej, zlokalizowanej na ww. nieruchomości. W ocenie Sądu, dla jednoznacznego potwierdzenia, że obowiązek powyższy został wykonany, niezbędne było bowiem – z uwagi na charakter obiektu budowlanego jakim jest studnia - sprawdzenie podczas czynności kontrolnych, również w gruncie, pod poziomem terenu, czy w miejscu lokalizacji pierwotnej studni nie znajdują się betonowe kręgi. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności wymienionych protokołów kontroli nie wynika, aby na posesji zobowiązanych przeprowadzono takie czynności. PINB przeprowadził jedynie oględziny na gruncie, stwierdzając podczas dwóch kontroli ([...] sierpnia 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r.), że wykonano rozbiórkę studni poprzez jej zasypanie w dawnej lokalizacji. Niemniej wskazał jednocześnie, że dokonano budowy nowej studni w "innej lokalizacji" pomimo, iż różnica w posadowieniu nowej w stosunku do studni starej wynosiła tylko 32 cm. Przy czym jak podnosił skarżący, punkt odniesienia co do pomiarów mógł być zmieniony, skoro uprzednio ([...] lutego 2011 r.) studnia była zlokalizowana od stałego ogrodzenia, posadowionego w granicy działek [...] i [...], w odległości 1,55 m., natomiast [...] kwietnia 2017 r. ta sama odległość zmierzona - od siatki ogrodzenia wynosiła 1,87 m. Z załączonych do akt zdjęć wynika, że w 2011 r. było to ogrodzenie stałe, a w 2017 r. siatka oparta jest prawdopodobnie na tujach rosnących poniżej granicy, czego również nie zweryfikowano przy badaniu wykonania obowiązku rozbiórki. Rzeczą organu było rzetelne ustalenie, w tym w oparciu o dokumentację dostarczoną przez zobowiązanego, a także skarżącego oraz inne dokumenty, czy rozbiórki w istocie dokonano. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć również na uwadze, że nawet częściowe wykonanie obowiązku nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego wykonania. Wobec nienależytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a zatem przeprowadzenia postępowania z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. rzeczą organów będzie ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej oceny Sądu oraz treści art. 75 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.