VII SA/Wa 381/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. L. i R. L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...]z dnia [...] listopada 2014 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w pozostałej do uiszczenia kwocie 31 000 zł., ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]w wysokości 50 000 zł., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. I tak, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] - postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., ustalił [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł, w związku z budową bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w [...]. Na to postanowienie strony nie złożyły zażalenia. Pismem z dnia 12 lutego 2013 r [...]. - wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o rozłożenie zapłaty ww. opłaty legalizacyjnej na co najmniej 40 rat. Po rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda [...] - decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...]- rozłożył zapłatę opłaty legalizacyjnej na 50 rat, płatnych do 20 dnia każdego miesiąca, począwszy od kwietnia 2013 r. Strony podjęły realizację ustalonego tą decyzją harmonogramu spłaty rat. Następnie [...]- pismem z dnia 22 października 2014 r. - wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie pozostałej do zapłaty części opłaty legalizacyjnej. Wojewoda [...] - postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w pozostałej do uiszczenia kwocie 31 000 zł, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., w wysokości 50 000 zł. Na powyższe postanowienie [...]złożyli zażalenie z dnia [...]listopada 2014 r. do Ministra Finansów, wnosząc o umorzenie pozostałej do zapłaty części opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, że na poczet opłaty legalizacyjnej wpłacili już kwotę 21 019 zł, dodając że wydali już wszystkie oszczędności i nie stać ich na dokonywanie dalszych wpłat. Dochody stron stanowią emerytury, odpowiednio w wysokościach 728,45 i 1 393,92 zł. Budynek mieszkalny przy ul. [...]w [...]stanowi współwłasność rodzin [...]. Połowa domu należąca do rodziny [...] jest zamieszkała, a połowa należąca do rodziny [...] nie nadawała się do zamieszkania, popadając w ruinę i grożąc zawaleniem, co częściowo nastąpiło w 2009 r. [...] rozebrali swoją część domu i w porozumieniu z sąsiadami odbudowali budynek o takich samych wymiarach jak poprzedni. Wskazali, że, w ich przypadku występują okoliczności wskazujące na ważny interes strony i interes publiczny, uzasadniające uwzględnienie wniosku. Ewentualna rozbiórka ich części domu naruszy konstrukcję całego budynku. Do zażalenia dołączyli: kserokopię zaskarżonego postanowienia, wydruki 4 fotografii przedmiotowego budynku mieszkalnego, kserokopie decyzji ZUS Oddział w [...], dotyczących waloryzacji emerytur. Rozpoznając ww. zażalenie Minister Finansów mocą powołanego na wstępie postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu podzielił argumentację organu pierwszej instancji opartą na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, mające zastosowanie do stanu prawnego na dzień wydania postanowienia organu I i II instancji, przyczyniło się do wywiedzenia poglądu, zgodnie z którym nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony o umorzenie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. W świetle bowiem tego orzecznictwa w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w takiej sprawie. Decyzja taka zatem byłaby decyzją wydaną bez podstawy prawnej, co - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreśłił, że Minister Finansów, a także Wojewoda [...], muszą brać pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej kwestii możliwości odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ustawy - Prawo budowlane, instytucji ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Wojewoda [...] - wydając zaskarżone postanowienie - prawidłowo odmówił wszczęcia na wniosek [...]postępowania w sprawie umorzenia pozostałej do spłaty kwoty opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z [...] lutego 2013 r. Brak w obowiązujących przepisach prawa powszechnego umocowania dla organu administracji do działania w określonym zakresie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Reasumując organ wskazał, że złożone przez stronę zażalenie z dnia [...] listopada 2014 r. - niezależnie od podniesionej w nim argumentacji - nie może zostać uwzględnione. W stanie prawnym na dzień wydawania postanowienia - Minister Finansów, a także Wojewoda [...], nie dysponują środkiem prawnym pozwalającym na udzielenie ulgi w spłacie lub umorzenie opłaty legalizacyjnej, tym samym musiał orzec jak w decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który na mocy art. 144 k.p.a. znajduje w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie. Skargę, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie Ministra Finansów wnieśli [...]. Wskazali, że wnoszą prośbę o umorzenie pozostałej opłaty legalizacyjnej w kwocie 31000 zł. ze względu na ważny interes publiczny i społeczny. Podnieśli, że w 2010 r. syn [...], na działce nr [...] położonej w [...]stanowiącej ich własność, rozpoczął remont połowy budynku stanowiącego współwłasność z sąsiadami rodziną Nowakowskich. Po wykonaniu remontu chciał tam zamieszkać. Obecnie wraz z żoną i dwójką małych dzieci mieszka w wynajmowanym mieszkaniu płacąc 1 000 zł miesięcznie. Skarżący stwierdzili też, że 15 stycznia 2010 r. wystąpili do starosty powiatowego w [...] z prośbą o wydanie pozwolenia na remont wspomnianego budynku. Przez okres 5-ciu miesięcy nie uzyskali odpowiedzi na ww. pismo. Starosta powiatowy nie zgłosił sprzeciwu. Była to tzw. milcząca zgoda na remont. Jest to wypełnienie obowiązku zgodnie z art.29 ust.2 pkt 1 prawa budowlanego. W związku z tym rozpoczęli prace budowlane na tym obiekcie. Na skutek pisma sąsiada Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 4 lutego 2013 r. nałożył karę w postaci opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. Od tego rozstrzygnięcia nie złożyli odwoływania, gdyż [...] po zmianie stawu biodrowego przebywała w tym czasie w sanatorium, a [...]chorując na raka prostaty przebywał w szpitalu. Po tym jak ww. należność została rozłożona na raty dokonywali regularnych wpłat do momentu wyczerpania oszczędności. W chwili obecnej nie są w stanie dokonywać dalszych wpłat, ich łączny dochód stanowi kwota 2 122,37 zł. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organów, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska jakie, w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych w sprawie wyrokach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano także, że skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie dotyczącej umorzenia opłaty legalizacyjnej brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Minister Finansów trafnie wskazał, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej dlatego brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Słusznie zauważył organ, że wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 w sprawach, w których złożono wnioski po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie ma art. 61a § 1 k.p.a. , zgodnie z którym, jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został złożony pismem z dnia 10 października 2014 r., a zatem zastosowanie znajduje art. 61a § 1 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że po nowelizacji ustawy Prawo budowlane - mocą ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r. poz. 443), która obowiązuje od dnia 28 czerwca 2015 r. istnieje obecnie możliwość zastosowania ulgi w płatności opłaty legalizacyjnej. Mocą wskazanej ustawy dodany został art. 49c, zgodnie z którym do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Powyższa zmiana oznacza, że w obecnym stanie prawnym do opłat legalizacyjnych za samowolę dotyczącą obiektów objętych pozwoleniem na budowę można stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, regulujące problematykę zobowiązań podatkowych. Tym samym pojawiło się uprawnienie organu do dokonania, na wniosek osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty, odroczenia terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenia jej na raty, udzielenia ulg w spłacie, a nawet umorzenia. Zastosowanie ww. środków przez organ musi być za każdym razem uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Skarżący, kierując się powyższymi wskazaniami, powołując się rzetelnie na szczególną sytuację uniemożliwiającą lub znacząco utrudniającą uiszczenie opłaty, mogą ponownie zwrócić się do organu pierwszej instancji ze stosownym wnioskiem. 1