VII SA/Wa 391/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Szpitala Specjalistycznego [...] w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Samodzielnego Publicznego Szpitala Specjalistycznego [...] w G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia - na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zw. dalej ustawą oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1005/08, po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Szpitala [...] w G., zw. dalej Szpitalem, od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] nieuwzględniającej odwołania Szpitala dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy, na obszarze rejonu operacyjnego: nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zw. dalej Dyrektorem, rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert złożone przez Szpital, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, przedstawionych w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1005/08 po ponownym zbadaniu przedmiotowej sprawy wydał decyzję z dnia [...], nr [...], ponownie oddalającą odwołanie. Dyrektor, zdaniem Prezesa NFZ, pomimo negatywnych w tym względzie ustaleń zawartych w ww. wyroku, stanął na zasadnym stanowisku, iż postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców, a odrzucenie oferty Odwołującego w części jawnej postępowania było uzasadnione. Organ odwoławczy stwierdził, iż nieuzasadniony jest podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach, ponieważ w trakcie przedmiotowego postępowania, Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Wskazano, iż przystępując do postępowania Odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Organ II instancji ocenił, iż nie naruszono art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez niepoproszenie Oferenta o złożenie dodatkowych wyjaśnień o które, na każdym etapie postępowania konkursowego, komisja konkursowa mogła wystąpić. Wskazano, iż komisja konkursowa wezwała Oferenta do usunięcia braków formalnych oferty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty (wezwanie Oferenta do usunięcia braków formalnych z dnia [...], stanowiące załącznik nr [...] do postępowania konkursowego). Powyższe braki zostały uzupełnione w terminie. Komisja konkursowa w dniu [...] poprosiła Odwołującego się o złożenie dodatkowych wyjaśnień do oferty nr [...] w kwestii sanitariusza wykazanego w ofercie (pismo z dnia [...]). Podniesiono, iż pomimo uzupełniania dokumentacji przez Oferenta niewyjaśnione zostały w pełni kwestie dotyczące kwalifikacji oraz zatrudnienia personelu wykazanego w ofercie. W wyjaśnieniach Oferenta brak jest potwierdzenia wymaganych kwalifikacji, na dzień złożenia oferty, co do 4 kierowców wykazanych w "Formularzu ofertowym - RTM" oraz potwierdzenia dostępności (zatrudnienia), na dzień złożenia oferty, co do personelu wykazanego w ofercie - 3 lekarzy systemu, 4 ratowników medycznych oraz 2 kierowców. Wskazano, że komisja kontrolna, podczas kontroli prowadzonej u Oferenta, dopuściła do złożenia wyjaśnień w zakresie brakujących danych personelu, ujętych w ofercie, a niepotwierdzonych w toku przeprowadzonej w dniu [...] kontroli. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż Szpital [...] w G. powziął wiedzę o planowanej kontroli oraz jej temacie na dzień przed jej przeprowadzeniem. W związku z powyższym wszystkie dokumenty potwierdzające dane oferty, w tym także dokumenty dotyczące personelu wykazanego w formularzu ofertowym powinny zostać przygotowane. Komisja kontrolna przychylnie jednak rozpatrzyła prośbę Oferenta o umożliwieniu mu dostarczenia brakującej dokumentacji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że przeprowadzone postępowanie kontrolne miało na celu weryfikację prawdziwości danych zawartych w ofercie, co do kwalifikacji i zatrudnienia personelu wykazanego w ofercie. Czynności dokonywane przez komisję kontrolną w ramach przedmiotowego postępowania kontrolnego prowadzonego u Świadczeniodawcy, wbrew twierdzeniom Odwołującego, nie stanowiły badania oferty z punktu widzenia spełnienia warunków formalnoprawnych, w rozumieniu art. 149 ustawy o świadczeniach ani także porównania oferty dokonanej na podstawie art. 148 w/w ustawy. Postępowanie kontrolne, prowadzone w ramach uprawnień § 6 ust. 2 w/w Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. ma na celu jedynie stwierdzenie, czy Oferent złożył oświadczenia zawierające prawdziwe, czy też nieprawdziwe informacje. Podkreślono, iż komisja konkursowa na każdym etapie omawianego postępowania zbierała wyjaśnienia, a także umożliwiła Świadczeniodawcy uzupełnienie brakujących dokumentów, o czym świadczy "Wezwanie oferenta do uzupełnienia braków formalnych" z dnia [...], stanowiące załącznik nr [...] do przedmiotowego postępowania, pismo z dnia [...][...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z prośbą o złożenie wyjaśnień do oferty nr [...] oraz umożliwienie przez komisję kontrolną złożenie przez Oferenta dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów, których brak stwierdzono podczas kontroli Świadczeniodawcy przeprowadzonej w dniu [...]. Powyższe, zdaniem organu dowodzi, że działania podejmowane przez komisję konkursową miały na celu sanowanie oferty, a ocena została dokonana w oparciu o kryteria formalnoprawne określone przez przepisy ww. ustawy, warunki postępowania oraz warunki udzielania świadczeń. Organ II instancji ocenił, iż Oferent nie spełniał warunku co do wymaganych kwalifikacji na dzień złożenia oferty, tj. [...], w zakresie personelu wykazanego w ofercie czterech kierowców (wymieniono dane osobowe i wskazano brakujące dokumenty). Oferent nie spełniał również warunku w zakresie dostępności (zatrudnienia) kilku osób personelu wykazanego w ofercie na dzień złożenia oferty, tj. [...] i na dzień obowiązywania umowy, tj. [...], tj. trzech lekarzy, czterech ratowników medycznych oraz dwóch kierowców. Prezes NFZ w rezultacie ocenił - odmiennie niż Sąd poprzednio orzekający - iż postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisy wydane na ich podstawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w sposób jednolity w stosunku do wszystkich oferentów. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji są niesłuszne, co wykazano powyżej. W świetle powyższego wskazano, że postępowanie przeprowadzone przez Komisję Konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a wskutek niedokonania wyboru oferty Szpitala nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Szpital, zarzucając naruszenie: art. 149 ust 1 punkt 2 i 7 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Stwierdzić przede wszystkim należy, że organ II instancji, wbrew temu co podano w zaskarżonej decyzji, nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., naruszając przez to przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Wyrok, o którym wyżej mowa, jest prawomocny, gdyż żadna ze stron nie złożyła od niego skargi kasacyjnej, a zatem ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania, ich ocena prawna, a także wytyczne zawarte w wyroku wiązały organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ zaś nie zastosował się do ocen zawartych w tym wyroku, podejmując z nimi w wydanej decyzji niedopuszczalną polemikę, pomimo iż zaakceptował ten wyrok, nie składając skargi kasacyjnej. Wyrokiem tym z dnia 17 września 2008 r, sygn. akt VII SA/Wa 1005/08, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, dlatego sprawa dotycząca rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej była przedmiotem ponownego rozpoznania przez właściwe organy. W szczególności, Sąd, orzekając w sprawie, poprzednio wskazał, że postępowanie przeprowadzone w tej sprawie nie dawało podstaw organom administracyjnym do oceny, że konkurs ofert został przeprowadzony prawidłowo w świetle przepisu art. 149 ustawy, szczególnie w zakresie przestrzegania przez Komisję zasad i procedur. Sąd wytknął też, że organy nie zbadały i nie oceniły w przekonywający sposób okoliczności wywiązania się przez Komisję z obowiązku wezwania Oferenta w trybie art. 149 ust. 3 ww. ustawy w sytuacji, gdy prezentował pogląd, iż "podanie o pracę nie jest deklaracją oferenta o zatrudnieniu". W tym zakresie Sąd wyraził pogląd, że należało uznać przedłożone komisji podania o pracę jako deklarację pracodawcy, że chce zatrudnić te osoby w związku ze świadczeniami, o które ubiega się w drodze konkursu. Jednocześnie Sąd wskazał, że w przypadku, gdy Komisja widziała potrzebę uzupełnienia podań przez pisemną deklarację pracodawcy - Oferenta, zobowiązana była do wezwania w trybie art. 149 ust. 3 ww. ustawy do usunięcia tych braków, czego nie dopełniono. Komisja wprawdzie wezwała Oferenta do uzupełnienia oferty, ale tylko poprzez potwierdzenie danych personalnych osób wymienionych w jej protokole, jednak Sąd ocenił to wezwanie jako niewystarczające, a zatem naruszające ustawowe zasady postępowania konkursowego poprzez brak jednoznacznie sprecyzowanego wezwania do potwierdzenia przez Oferenta podań o pracę, jako zakwalifikowanych pozytywnie do zatrudnienia przez Oferenta. Uchybienie pracy Komisji w ocenie Sądu polegało na tym, iż nie podjęła ona czynności zmierzających do usunięcia ww. braków formalnych. Jeśli bowiem uznawała, że samo złożenie podania o pracę nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym zatrudnienie, powinna wezwać Oferenta w trybie art. 149 ust. 3 ww. ustawy do usunięcia tego braku. Skarżący nie był natomiast wzywany do uzupełnienia podań poprzez dostarczenia umowy o pracę czy też innych umów. Zdaniem Sądu, gdyby stwierdzono, że nie została zawarta umowa o pracę ani żadna inna umowa cywilnoprawna, wówczas można byłoby przyjąć, że Oferent nie spełnił wszystkich wymogów. Wobec braku wezwania do usunięcia braków oferty oraz jednoznacznego ustalenia kwestii posiadania bądź też nieposiadania umów o pracę zawartych pomiędzy Oferentem a wskazanymi osobami, Komisja konkursowa nie miała podstaw, by odrzucić ofertę skarżącego, dlatego ocena prawna Komisji była nieuprawniona. Ta ocena prawna odnosząca się do wadliwej pracy Komisji, bez wnikania w jej prawidłowość czy też nieprawidłowość, gdyż, jak wcześniej powiedziano, wyrok zawierający te oceny jest prawomocny, wiązała i nadal wiąże organy NFZ. Zaznaczyć wyraźnie należy, że uchybienia, które wytknął Sąd w wyroku z dnia września 2008 r, kontrolując decyzje administracyjne wydane przez organy NFZ, odnosiły się do wadliwych ocen tych organów w odniesieniu do poprzedzającego postępowanie administracyjne postępowania konkursowego, niestanowiącego części tego postępowania. Zadaniem organów NFZ, którym powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, zależnie od tego, jakie zarzuty zostaną podniesione we wniosku-odwołaniu, a także czy i jak zostaną uzasadnione, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również po wyjaśnieniu tej podstawowej kwestii, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Nie chodzi zatem w postępowaniu administracyjnym o ponawianie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ NFZ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie postępowania przed Komisją w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty. Tak sformułowany przedmiot postępowania administracyjnego stanowił podstawę kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakończonej wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1005/08. Wyrok ten odnosił się do uchybień w postępowaniu przed Komisją, przeoczonych bądź pominiętych w ocenach organów administracyjnych i wydanych przez nie decyzji. Postępowanie odwoławcze, w ocenie Sądu, nie wyjaśniło też wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu, a w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i z tych powodów Sąd orzekający poprzednio uchylił obie decyzje. Zdaniem Sądu poprzednio orzekającego, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykazał, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy. Wskazać należy, że rozpoznając sprawę ponownie, organ, nie prowadząc żadnych czynności wyjaśniających, mimo że wyrok wskazał na naruszenie przepisów w zakresie postępowania dowodowego, ograniczył się do przytoczenia w decyzji tych samych argumentów i twierdzeń, które były już przedmiotem oceny Sądu, co stanowi niedopuszczalną polemikę z prawomocnym orzeczeniem Sądu. Zdaniem Sądu obecnie orzekającego, przy powtórnym rozpoznaniu sprawy - ze względu na nieusuwalne w postępowaniu administracyjnym wady postępowania przed Komisją ujawnione i negatywnie ocenione przez Sąd poprzednio orzekający -organy mogły wydać jedynie decyzją administracyjną w trybie art. 154 ust. 3 i 7 ustawy. Na takie rozstrzygnięcie nie mogły mieć wpływu dokonane po uchyleniu decyzji przez Sąd poprzednio orzekający inne okoliczności i ewentualne wady nieuwzględnionej oferty, wskazane przez organy w zaskarżonych decyzjach kontrolowanych obecnie przez Sąd z tego względu, że już w poprzednio wydanym wyroku Sąd przesądził o wadach postępowania, które powinny skutkować negatywną oceną pracy Komisji i tego rodzaju naruszeniami prawa, które wymagają przeprowadzenia powtórnego konkursu. Wobec powyższego, brak było zatem podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze jak i do innych nowych okoliczności. Zdaniem Sądu, organy przedstawiły własne rozumienie wyroku i zawartych w nim wytycznych i wskazań, nie zgadzając się z nimi i polemizując ze stanowiskiem Sądu dotyczącym wezwania do uzupełnienia braków formalnych oferty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ponownie powołał się na dokumenty, które podlegały już ocenie Sądu i co do których Sąd już wypowiedział się w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 17 września 2008 r., tj. na wezwanie Oferenta do uzupełnienia braków formalnych z dnia [...], pismo z dnia [...] [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z prośbą o złożenie wyjaśnień do oferty oraz umożliwienie przez komisję kontrolną złożenia przez Oferenta dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów, których brak stwierdzono podczas kontroli świadczeniodawcy przeprowadzonej w dniu [...]. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wytyczne, jak również, ze względu na wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, organ dokona oceny w przedmiocie zasadności uchylenia rozstrzygnięcia komisji konkursowej, celem ponownego przeprowadzenia postępowania z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania świadczeniodawców. Rozpoznając sprawę ponownie, organy będą miały na względzie to, że ocena prawna i wskazania Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wyżej wskazanych uwag i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec należało o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.