VII SA/Wa 392/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. K. prowadzącej działalność pod nazwą "[...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia dowozu leków na receptę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej A. K. prowadzącej działalność pod nazwą "[...]" w W. kwotę 3040 zł (trzy tysiące czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2004r. Nr 53, poz.533 z późn. zm.) – zwanej dalej Prawo farmaceutyczne w związku z art. 68 ust. 3 tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania A. K., przedsiębiorcy prowadzącego aptekę pod nazwą "[...]" z siedzibą w W., przy ul. [...] [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne i sądowe prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Po przeprowadzeniu przez inspektorów farmaceutycznych w dniach 19-21 czerwca 2007 r. okresowej kontroli apteki ogólnodostępnej w W. przy ulicy [...] [...] – [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] nakazał niezwłocznie usunięcie nieprawidłowości w kontrolowanej aptece, w szczególności w pkt 12 nakazał zaprzestanie prowadzenia przez aptekę dowozu leków na receptę do pacjentów, Po rozpatrzeniu odwołania A. K. - przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne dopuszcza prowadzenie przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza. Z powołanego przepisu a contrario wynika, że zabroniona jest sprzedaż wysyłkowa produktów leczniczych wydawanych z przepisu lekarza. Przepis art. 2 pkt 23 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 54, poz. 535) stanowi, że sprzedażą wysyłkową jest dostawa towarów wysłanych lub transportowanych przez sprzedającego. Zdaniem organu z powyższej definicji jak i z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że skarżąca prowadzi wysyłkową sprzedaż produktów leczniczych, w tym dowozi m.in. leki wydawane na receptę, co nie było kwestionowane przez skarżącą zarówno w czasie kontroli jak i w odwołaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2007 r. złożyła A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1918/07 oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że z definicji pojęcia "sprzedaż wysyłkowa" zawartej w art. 544 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny i z art. 2 pkt 23 i 24 ustawy o podatku od towarów i usług wynika, że sprzedaż wysyłkowa wiąże się z czynnościami przesyłania rzeczy i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdził również, że apteka prowadzi sprzedaż produktów leczniczych zamawianych przez pacjentów za pośrednictwem witryny internetowej oraz poprzez ogólnodostępną infolinię, a także - jak wynika z reklamy zamieszczonej na stronie internetowej - zajmuje się dowozem zamówionych w ten sposób leków do pacjenta. Sąd w pełni podzielił stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż apteka prowadzona przez skarżącą dowoziła pacjentom zamawiane przez nich produkty lecznicze dostępne wyłącznie na receptę, co w świetle wyżej przytoczonych definicji stanowi sprzedaż wysyłkową. Powyższy wyrok na skutek wniesienia przez A. K. skargi kasacyjnej był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem wydanym dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie II GSK 631/08 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że spór będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy powstał z związku z ustaleniami organu, iż apteka, którą prowadzi skarżąca "dowoziła do pacjenta" leki wydawane na receptę. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął jako własne ustalenia, a poczynione przez organ, iż skarżąca dowoziła do pacjentów leki wydawane na receptę. Jednakże z uzasadnienia wyroku nie wynika w sposób jednoznaczny, czy w ocenie Sądu sprzedaż leków wydawanych na receptę w szczególności, gdy chodzi o sposób realizacji, odbywała się w formie opisywanej przez skarżącą. W konsekwencji Sąd wywiódł, że każda realizacja recepty - wydanie leku - poza siedzibą apteki ogólnodostępnej lub punktu aptecznego stanowiła będzie sprzedaż wysyłkową w rozumieniu art. 68 ust. 3 Prawa farmaceutycznego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w myśl art. 68 ust. 1 Prawa farmaceutycznego obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1. Z kolei przepis art. 68 ust. 3 tej ustawy stanowi, że dopuszcza się prowadzenie przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza. Ostatnio powołany przepis nie zawiera definicji sprzedaży wysyłkowej tylko określa, że obrót produktami leczniczymi w tym przepisie wymienionymi może być prowadzony w formie sprzedaży wysyłkowej. A contrario przyjąć należy, że prowadzony w aptekach ogólnodostępnych i punktach aptecznych obrót produktami leczniczymi wydawanymi na receptę wyłączony jest z tego rodzaju formy sprzedaży. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się zatem do wyjaśnienia na czym polega istota sprzedaży wysyłkowej, a następnie czy apteka skarżącej prowadziła tego rodzaju sprzedaż produktami leczniczymi wydawanymi na receptę. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że prawo farmaceutyczne nie zawiera definicji legalnej "sprzedaży wysyłkowej", w tej materii ustawodawca nie odsyła wprost do innych regulacji dotyczących sprzedaży wysyłkowej. Sąd pierwszej instancji przyjął, że definicję legalną "sprzedaży wysyłkowej" zawiera art. 544 § 1 k.c., jednak przepis ten nie posługuje się terminem "sprzedaż wysyłkowa", ani nie zawiera reguł interpretacyjnych, które pozwalałyby na przyjęcie, że w ww. normie prawnej ustawodawca zawarł definicję legalną sprzedaży wysyłkowej. Sąd w rozpoznawanej sprawie odwołał się też do definicji sprzedaży wysyłkowej zawartej w art. 2 pkt 23 i 24 ustawy o podatku od towarów i usług, jednakże nie rozważył bliżej, czy biorąc pod uwagę pełną treść tych definicji i fakt, że zostały one zawarte w ustawie dotyczącej specyficznej gałęzi prawa tj. prawa podatkowego możliwym jest bezpośrednie odniesienie się przy określeniu znamion sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych wyłącznie do tej definicji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozważaniach dotyczących omawianej kwestii powinno się zwrócić uwagę na to, czy jeszcze inne akty normatywne definiują pojęcie "sprzedaży wysyłkowej" oraz czy dopuszczalne jest posłużenie się tego rodzaju definicjami na potrzeby rozpoznawanej sprawy. Termin "sprzedaż wysyłkowa" jako zamienny do terminu "na odległość" ustawodawca użył np. w art. 63 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225). Z kolei w ustawie z dnia 2 marca 2000 r. o ochronie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny (Dz. U. Nr 22, poz. 271 ze zm.) zdefiniowano umowy zawierane na odległość oraz umowy zawierane poza lokalem przedsiębiorstwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowy jest kierunek poszukiwania definicji "sprzedaży wysyłkowej" w przepisie art. 86 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Ponadto rozstrzygnięcie tej spornej kwestii wymagałoby także sięgnięcia do regulacji zawartych w tej ustawie odnoszących się do zasad obrotu produktami leczniczymi oraz regulacji dotyczących prowadzenia apteki, a w szczególności zasad wydawania z apteki ogólnodostępnej produktów leczniczych. Dotyczy to w szczególności analizy uregulowań związanych z warunkami "sprzedaży wysyłkowej" produktów leczniczych wydawanych bez recepty oraz regulacji związanych z wydawaniem leków recepturowych (art. 68 ust. 3a i art. 96 ust. 7 w.w ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni w szczególności, czy w sprawie zostały poczynione wszystkie istotne ustalenia faktyczne, od których zależne jest ewentualne zastosowanie odpowiednich norm prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 w/w ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219 i n.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegaja uchyleniu, bowiem zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Sąd po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdza, iż organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku, na podstawie kompletnego materiału dowodowego, czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie zostały poczynione wszystkie istotne ustalenia faktyczne, od których zależne jest ewentualne zastosowanie odpowiednich norm prawa materialnego. Organy nie wyjaśniły na czym polega istota sprzedaży wysyłkowej, a następnie, czy apteka skarżącej prowadziła tego rodzaju sprzedaż produktami leczniczymi wydawanymi na receptę. Organy uznały iż działalność prowadzona przez niniejszą aptekę nosi znamiona sprzedaży wysyłkowej - niedozwolonej na mocy art. 68 ust. 3 Prawa farmaceutycznego. Tezy tej nie poparły jednak uzasadnieniem uwzględniającym definicję takiej formy sprzedaży w świetle okoliczności danej sprawy. W sprawie nie wyjaśniono szczegółowo znamion sprzedaży wysyłkowej pomijając w ustaleniach i ocenie etapy związane ze sposobem realizacji recepty w tym konkretnym przypadku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy , będą miały na uwadze powyższe wskazania tutejszego Sądu, ale przede wszystkim organy w poszukiwaniu definicji pojęcia "sprzedaży wysyłkowej" oprą się na wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w opisanym wyżej wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II GSK 631/08). Organy będą miały na uwadze to, że skoro Prawo farmaceutyczne nie zawiera legalnej definicji "sprzedaży wysyłkowej", to rozstrzygnięcie tej spornej kwestii wymaga sięgnięcia do regulacji zawartych w tej ustawie, a odnoszących się do zasad obrotu produktami leczniczymi oraz regulacji dotyczących prowadzenia apteki, zasad wydawania z apteki ogólnodostępnej produktów leczniczych. Dotyczy to w szczególności analizy uregulowań związanych z warunkami "sprzedaży wysyłkowej" produktów leczniczych wydawanych bez recepty oraz regulacji związanych z wydawaniem leków recepturowych (art. 68 ust. 3a i art. 96 ust. 7 w.w ustawy). Przy wykładni art. 68 ust. 3 Prawa farmaceutycznego istotnym jest uwzględnienie roli jaką ustawodawca powierzył aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Ponadto terminu "sprzedaż wysyłkowa" jako zamiennego do terminu "na odległość" ustawodawca użył np. w art. 63 ust. 2 pkt 4 ustawy z sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz.1225). Z kolei w ustawie z dnia 2 marca 2000 r. o ochronie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny (Dz. U. Nr 22, poz. 271 ze zm.) zdefiniowano umowy zawierane na odległość oraz umowy zawierane poza lokalem przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).