VII SA/Wa 395/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez A. K. (dalej: "strona", "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ") z [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych w części dotyczącej demontażu ekranów akustycznych usytuowanych na wysokości budynku usługowo-biurowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 5 kwietnia 2016 r. skarżący zgłosił w Urzędzie [...] dla Dzielnicy [...]zamiar wykonania robót budowlanych polegających na: budowie pasa wyłączenia z ruchu (dz. ew. [...] z obr. [...]), przebudowie odcinka chodnika ( dz. ew. [...] z obr. [...]) oraz demontażu ekranów akustycznych na wysokości nowowybudowanego budynku usługowo- biurowego na terenie przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obr. [...]). Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia w części dotyczącej demontażu ekranów akustycznych. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. Prawomocnym wyrokiem z 26 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2158/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] powinien uzupełnić akta sprawy o decyzję [...] z [...] października 2013 r. nr [...], dotyczącą pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w [...], oraz zatwierdzony projekt budowlany, w celu zweryfikowania decyzji objętej tym rozstrzygnięciem. Ponownie orzekając w sprawie organ powinien wziąć pod uwagę nie tylko część opisową planu miejscowego tj. § 65, lecz również § 7 i §126 tego planu, a także jego część graficzną. W konsekwencji organ powinien jeszcze raz ocenić czy demontaż ekranów akustycznych, przewidziany w dokumentacji załączonej do zgłoszenia, jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), dalej powoływanej jako Prawo budowlane. Organ wskazał następnie, że ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Są one określone enumeratywnie i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Budowa pewnych obiektów oraz wykonywanie niektórych robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Organ podkreślił, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu jest zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Ustawa prawo budowlane w art. 29 określa enumeratywnie obiekty budowlane oraz roboty niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 określa, które z wymienionych obiektów i robót budowanych wymagają zgłoszenia. Celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie w pierwszej kolejności przez organ, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane należą do tego właśnie trybu, a jeżeli tak, to czy odpowiadają one wymogom prawa i mogą zostać realizowane, czy też organ nie powinien dopuścić do ich realizacji. Obowiązkiem organu administracji jest zatem kompleksowe zbadanie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, wraz z dołączonymi do niego dokumentami. Organ wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze ogranicza się do sprawdzenia zasadności wniesienia sprzeciwu do demontażu ekranów akustycznych, ponieważ sprzeciw został wniesiony jedynie w tym zakresie. Wojewoda podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie czy zgłoszone prace są ujęte w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że aby ustalić czy demontaż ekranu akustycznego niewymaga uzyskania pozwolenia na budowę, należy zdefiniować pojęcie ekranu akustycznego - jest to budowla albo urządzenie budowlane w zależności od związania z obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn, akt: II OSK 1603/11). W ocenie organu w analizowanej sytuacji zasadnym jest potraktowanie ekranów akustycznych jako budowli, gdyż nie zapewniają one możliwości użytkowania nowowybudowanego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a są odrębnym obiektem budowlanym niebędącym budynkiem. Organ powołał art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozbiórką obiektu zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki, którego realizacja nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. W konkluzji organ stwierdził, że wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji było zasadne i wynikało z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestor zgłosił roboty budowlane polegające na demontażu ekranów akustycznych, które zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Odnosząc się do zapisów planu miejscowego, które były podstawą wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji, organ stwierdził, że są one niespójne w części tekstowej i rysunkowej, a ich interpretacja nie powinna działać na szkodę inwestora. Niemniej jednak, argument ten jest bezzasadny w kontekście konieczności wniesienia sprzeciwu na podstawie ww. art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnoszą się do zawartych w odwołaniu zarzutów, dotyczących uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę budynku usługowobiurowego przy ul. [...] w [...], które obejmowało rozbiórkę ekranów akustycznych, organ zwrócił uwagę na zapisy umieszczone na stronie 10 tomu I projektu, że "przewiduje się likwidację zlokalizowanych, (poza granicami niniejszej działki), tuż przy granicy działki inwestycyjnej, ekranów akustycznych, w ramach odrębnej procedury, od procedury uzyskania decyzji administracyjnej zatwierdzającej niniejszy projekt budowlany i pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego.". Organ stwierdził, że również sentencja decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2013 r. nie obejmuje demontażu wspomnianych ekranów akustycznych, co oznacza że inwestor nigdy nie uzyskał decyzji administracyjnej zezwalającej na rozbiórkę tych budowli. W skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. skarżący zaskarżył w całości to rozstrzygnięcie, zarzucając decyzjom I i II instancji naruszenie następujących przepisów: 1) art. 28, art. 29, art. 30 i art. 31 Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w wersji po uchyleniu § 179 oraz 30 ww. rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie, prowadzące do bezzasadnego uznania, że demontaż ekranów akustycznych wymaga pozwolenia na rozbiórkę w sytuacji, gdy właściwy tryb reguluje instytucja zgłoszenia; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, w tym niepoczynienie ustaleń dotyczących trybu postępowania poprzedzającego montaż ekranów akustycznych w sytuacji, gdy ustalenie powyższej okoliczności dodatkowo rzutuje na ocenę stanu faktycznego ( na ustalenie lub wykluczenie, czy przedmiotowe ekrany nie mają charakteru jedynie ogrodzenia), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż do rozebrania ekranów akustycznych skarżący powinien legitymować się decyzją pozwolenia na rozbiórkę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał, że inwestorem ekranów był Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych, potem ekrany zostały przekazane Zarządowi Dróg Miejskich. Według skarżącego, postępowanie dowodowe zostało nienależycie przeprowadzone, ponieważ organ powinien ustalić czy ekrany wybudowano w trybie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamierzenia budowlanego jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że ekrany akustyczne instalowane w pasie drogowym stanowią urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami, o których mowa w § 178 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 124). W myśl § 178 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami są instalowane tylko wówczas gdy prognozowane przy projektowaniu drogi poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych lub w wypadku stwierdzenia już po wybudowaniu drogi przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji. W art. 29 ust. 1 pkt 11c Prawa budowalnego zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budowę urządzeń instalowanych w pasie drogowym dróg publicznych, wraz z fundamentami, konstrukcjami wsporczymi oraz przynależnymi elementami wyposażenia: a) służących do zarządzania drogami, w tym do wdrażania inteligentnych systemów transportowych, b) służących do zarządzania ruchem drogowym, w tym urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, c) o których mowa w art. 13o ust. 1 i art. 20g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317). Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami nie mieszczą się w katalogu przedsięwzięć budowalnych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 pkt 11c Prawa budowalnego. Sąd podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2013 r. sygn., akt II OSK 1603/11 (opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA), że ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę. Natomiast jeżeli mają być ustawiane przy drodze po jej zbudowaniu i nie były objęte pozwoleniem nas budowę, wymagają pozwolenia na budowę tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane niewymienione w art. 29 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie ekrany akustyczne zostały zainstalowane przez zarządcę drogi w linii rozgraniczającej pasa drogowego, już po zbudowaniu drogi i ich budowa wymagała pozwolenia na budowę. Rozbiórka tych urządzeń nie podlega więc zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę na podstawie art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenie, czy zarządca drogi uzyskał pozwolenie na budowę spornych ekranów akustycznych, albowiem już sama okoliczność, że takie przedsięwzięcie budowlane wymaga pozwolenia na budowę wyłącza możliwość skorzystania ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę takiego obiektu. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.