VII SA/Wa 397/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia H W na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek H W, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę pomieszczeń szatni w istniejącej części budynku biurowo-socjalnego, na działkach nr ew. [...] i [...], położnych w [...] i [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wynikało z akt administracyjnych, H W pismem z dnia [...] października 2015 r. skierowanym do Wojewody [...] wniosła o stwierdzenie nieważności szeregu decyzji Starosty [...], w tym decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o nr. [...]. Wskazywała, że jest właścicielem działki nr. ew. [...] położonej w [...], którą wraz z działkami, wskazanymi w kwestionowanej decyzji obejmował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wnioskodawczyni powołała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący podstawę wydania kwestionowanej decyzji, zatwierdzony uchwałą Rady Gmin [...] z dnia [...] marca 2000 r., został bowiem wyeliminowany z obrotu prawnego. (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r., IV SA/PO 844/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., II OSK 1737/14). Wobec powyższego wniosku, Wojewoda [...] wezwał H W do przedstawienia dowodu, który potwierdzi, że jest ona stroną postępowania, wykazania, iż ma tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawczyni wniosła o wszczęcie postępowania z urzędu, dodatkowo wskazując, że do [...] października 2015 r. figurowała w księdze wieczystej [...] jako właściciel działki nr ew. [...] położonej w [...]. Potem na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., jako właściciel nieruchomości wpisany został Skarb Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Podniosła, że decyzja ta jest nieprawomocna, gdyż wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast od wpisu w księdze wieczystej wniosła apelację do Sądu Okręgowego w [...]. Z tych powodów zdaniem wnioskodawczyni, pozostaje nadal właścicielką przedmiotowej działki. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w związku z wnioskiem H W w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] Sp. z o. o., z siedzibą w [...], pozwolenia na przebudowę szatni w istniejącej części budynku biurowo-socjalnego, na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że przed wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zobowiązany był do sprawdzenia, czy wniosek o zbadanie legalności określonej decyzji pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Powołując przepis art. 28 k.p.a., a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że o tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. W ocenie organu tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Odnosząc się do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), a także związanego z nim art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ wskazał, że jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., określający krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wśród których wymienia się m.in. właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten nie może być wykładany w sposób rozszerzający, a krąg stron postępowania zarówno w postępowaniu w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym, powinien być taki sam. Po tej analizie Wojewoda [...] ustalił, że H W nie posiada tytułu prawnego do działki nr. ew. [...], albowiem jako jej właściciel w księdze wieczystej wpisany jest Skarb Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto, działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu zlokalizowanego na działkach [...] i [...], na których prowadzona miała być przedmiotowa inwestycja. W związku z powyższym organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiada statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Skoro wniosek o zbadanie legalności decyzji został wniesiony przez podmiot nieposiadający przymiotu strony, organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 61a k.p.a. Odnosząc się do wniosku H W o wszczęcie przedmiotowego postępowania z urzędu, organ nadzorczy nie znalazł do tego przesłanek. Wskazał, że wyroki sądów administracyjnych, na które powołała się wnioskodawczyni, zapadły na gruncie konkretnych spraw, które nie są związane z kontrolowaną decyzją. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje automatycznie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zwłaszcza gdy Rada Gminy ponownie uchwaliła plan, zakładający na przedmiotowym terenie identyczne zasady urbanistyczne, jak uchylony plan miejscowy. H W wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r., wskazał, że wnioskodawczyni H W nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Jak ocenił organ odwoławczy, skarżąca swój interes prawny wywodziła z tytułu przysługującego jej prawa własności do szeregu działek o nr ew. od [...] do [...], od [...] do [...] oraz [...] do [...], położonych w miejscowości [...], co znajduje potwierdzenie w treści właściwej księgi wieczystej. Przedmiotem inwestycji objętej kwestionowaną decyzja, była przebudowa pomieszczeń szatni w istniejącym budynku produkcyjno-biurowo-socjalnym, poprzez powiększenie szatni damskiej i męskiej kosztem pozostałych pomieszczeń. Natomiast żadna z ww. działek, których właścicielem jest wnioskodawczyni, nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, a najbliższe z nich położone są od niej o ponad 700 m. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność H W, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Także sama skarżąca nie wskazała na swój interes prawny, tj. nie wykazała, że jakiś sposob zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie w świetle przepisów prawa niedopuszczalny wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt nie wynika, by H W przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do nieruchomości nr ew. [...] położonej w [...]. Także treść księgi wieczystej prowadzonej dla tej działki nie potwierdziła, by należała ona do H W lub by obciążona była jakimikolwiek prawami na rzecz skarżącej. H W wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżąca domagała się uchylenia powyższego postanowienia GINB. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tytułu prawnego do działki nr. ew. [...] położonej w [...], H W podniosła, że nieruchomość ta pozostaje nadal jej własnością. Wprawdzie Skarb Państwa powyższą nieruchomość nabył na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia[...] października 2014 r., utrzymująca w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] jest nieprawomocna. Przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie H W, do momentu rozstrzygnięcia tej sprawy, przedmiotowa działka pozostaje jej własnością. Na marginesie skarżąca podniosła, że w przypadku nieuznania jej za stronę postępowania, domaga się wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...]. Skarżąca wskazała ponadto, że w Sądzie Okręgowym w [...] toczy się postępowanie apelacyjne w sprawie o ustalenie treści księgi wieczystej, która została zawieszona do czasu uprawomocnienia się ww. decyzji Ministra. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko wskazał, że skarga kasacyjna H W w sprawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona. Dodał również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu, ale uprawniony do tego jest Wojewoda [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było zbadanie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...], pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Nie jest zatem przedmiotem niniejszej sprawy decyzja Starosty [...], której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, lecz wyłącznie zgodność z prawem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, w którym podniesione przez wnioskodawczynię argumenty miałyby być ewentualnie zbadane. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Odnosząc się zaś do samej skargi, stwierdzić należy, że zarzuty w niej zawarte nie przemawiają za ich uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonego postanowienia, ani też postanowienia go poprzedzającego. W tym miejscu należy zauważyć, że cześć ze sformułowanych przez skarżącą zarzutów, odnosi się bezpośrednio do prawidłowości decyzji Starosty [...]. Zarzuty te nie korespondują z rozstrzygnięciem organu, co do braku możliwości wszczęcia żądanego postępowania na wniosek H W. Nie mogły być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem formalnym, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej zakłada nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne – w ocenie skarżącej – uznanie, iż nie jest właścicielem działki o nr. ew. [...] położonej w Sadach, to Sąd nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, podzielając stanowisko organów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 790, z późn. zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. W świetle powyższego przepisu, ten, kto kwestionuje stan prawny wskazany w księdze wieczystej, zobowiązany jest do obalenia wynikającego z jej treści domniemania. Z treści księgi wieczystej [...] wynika, że położona w [...] działka o nr. ew. [...] stanowi nieruchomość będącą własnością Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższy wpis oparty był na decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustalającej, iż działka stała się własnością Skarbu Państwa z mocy samego prawa w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. Skarżąca w żaden sposób nie obaliła wynikającego z księgi wieczystej domniemania. Należy podkreślić, że ani brak prawomocności decyzji, ani wznowienie postępowania, nie odbierały decyzji przymiotu ostateczności, czyli skutku w postaci przejścia na Skarb Państwa prawa własności. Powoływanie się przez skarżąca, że w sprawie ostatecznej decyzji dotyczącej działki o nr. ew. [...] toczą się postępowania, nie podważa treści wpisu w księdze wieczystej, ani też nie przywraca H W prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca nie wykazała, aby wykonanie tej decyzji zostało przez jakikolwiek uprawniony organ wstrzymane. Stąd ustalenie, iż legitymacja skarżącej nie wynika z prawa własności działki nr ew. [...], należy uznać za prawidłowe. Jak słusznie wskazały organy obu instancji, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę są, poza inwestorem, wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, za położone w tym obszarze uznaje się jedynie takie nieruchomości, które znajdują się na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skarżąca nie przedstawiła, w jaki sposób przedmiotowa budowa miałaby wpłynąć na zagospodarowanie terenów znajdujących się w otoczeniu inwestycji. Sąd, nie dostrzega interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego inwestycji polegającej na przebudowie pomieszczeń szatni w istniejącej części budynku biurowo-socjalnego. Wyłącznym argumentem podnoszonym przez wnioskodawczynię była potencjalna wadliwość decyzji, mająca wynikać ze stwierdzonej nieważności planu miejscowego. To, że wyeliminowany akt prawa miejscowego, dotyczył zarówno gruntów należących do H W, jak i właściciela terenu, na którym miała być prowadzona przebudowa, nie tworzy po stronie skarżącej indywidualnego interesu w przedmiotowym rozstrzygnięciu. Należy podkreślić, że inne stanowiące własność H W, działki nie przylegają bezpośrednio do działek o nr. ew. [...] i [...], na których wykonana miała być inwestycja. Charakter inwestycji, nie wskazuje by mogła wpłynąć na zagospodarowanie działki [...], znajdującej się po drugiej stronie drogi krajowej nr [...], ani też – jak słusznie ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – działek stanowiących własność skarżącej, oddalonych o ponad 700 m od przedmiotowej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni w sposób oczywisty nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przebudowy szatni w budynku na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w [...] oraz [...]. W konsekwencji, nie mogła być uznana za uprawnioną do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], którą udzielono pozwolenia na powyższą przebudowę. Zaistniały przesłanki z art. 61a k.p.a., stanowiącego podstawę zapadłych w niniejszej sprawie postanowień. Nadto, organ w sposób prawidłowy odniósł się do wniosku strony o wszczęcie z urzędu przedmiotowego postępowania. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego może przybrać wyłącznie formę informacji kierowanej do wnoszącego podanie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718, z późn. zm.), skargę oddalił.