VII SA/Wa 399/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez stowarzyszenie zwykłe – [...] z siedzibą w W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Orzeczenie to zapadło po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Stowarzyszenia od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. J. w W. na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], na działkach nr ewid. [...],[...] z obrębu [...], na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr jw., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonywanych robót budowlanych przy budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. J. w W. na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], na działkach nr ewid. [...],[...] z obrębu [...], na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...]. W toku tego postępowania w dniu [...] września 2014 r. przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, że na terenie ww. działek prowadzona jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją handlowo-usługową w parterze wraz z jednopoziomowym garażem podziemnym z drogami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu. W dniu przeprowadzania wizji w budynku A i B trwały roboty wykończeniowe oraz wykonanie elewacji, w budynku C – zbrojenie płyty fundamentowej, w budynku D – realizowany był wykop, a w budynkach E i F - roboty nie zostały jeszcze rozpoczęte. Przedmiotowa inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono inwestorowi – D. S.A. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działek [...] (obecnie - [...],[...]),[...] (obecnie - [...],[...]),[...],[...],[...],[...],[...] (obecnie – [...],[...]),[...] z obrębu [...],[...],[...] z obrębu [...],[...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W.. W czasie kontroli stwierdzono, że teren budowy jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, tablica informacyjna umieszczona jest w widocznym miejscu, dziennik budowy prowadzony jest na bieżąco. PINB [...] uznając, iż przedmiotowe roboty budowlane realizowane są zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, decyzją z dnia [...] października 2014 r. umorzył postępowanie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Stowarzyszenie - [...]. I dalej, organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem kontrola przeprowadzona na nieruchomości nie wykazała nieprawidłowości. Ustalono, że roboty prowadzone są zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a w takiej sytuacji nie ma podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Organ wskazał także, że kontrola, mająca miejsce w dniu [...] września 2014 r. została przeprowadzona przez pracowników organu powiatowego, którzy z racji swoich uprawnień posiadają kompetencje do samodzielnej oceny prawidłowości wykonywanych robót budowlanych. Stąd też zarzut dotyczący jej niewiarygodności nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest również dowodów wskazujących na sfałszowanie dziennika budowy. Nadto, postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu, a w toku tego postępowania organ mógł wobec treści art. 81 Prawa budowlanego przeprowadzić kontrolę nieruchomości bez udziału stron tego postępowania. Kontrola wykonywana przez organy nadzoru budowlanego ma bowiem szczególnych cel i charakter, stąd też na mocy ww. przepisów Prawa budowlanego organy te zostały wyposażone w możliwość przeprowadzenia kontroli bez uprzedzenia podmiotu kontrolowanego oraz innych podmiotów. W konsekwencji, w sprawie nie można stwierdzić, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Stowarzyszeniu udziału w czynnościach kontrolnych. Organ odwoławczy podzielił także ocenę organu I instancji co do tego, iż wycięcie drzew nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a organami właściwymi w tej kwestii są: wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W skardze na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., strona skarżąca, tj. stowarzyszenie zwykłe – [...] z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano na niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wyjaśnienie czy roboty budowlane prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę oraz nie ustalenie, czy teren budowy leży na terenie Parku miejskiego [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. J. w W. na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], na działkach nr ewid. [...],[...] z obrębu [...], na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...]. Postępowanie zakończone ww. decyzją organu wojewódzkiego, wszczęte zostało z urzędu w sprawie wykonywanych robót budowlanych na ww. działkach, a w jego toku organ powiatowy ustalił, iż na wskazanych działkach trwają prace budowlane prowadzone w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] września 2013 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą inwestorowi – Spółce [...] pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą. Ustalił także, że prace dotyczące poszczególnych budynków przedstawiają różny stan zaawansowania oraz, że realizowane są zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. W obu ww. decyzjach wskazano na czynności kontrolne mające miejsce w dniu [...] września 2014 r. (w aktach protokół z tych czynności), i na ich podstawie przyjęto, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa. W myśl wskazanego przepisu Kodeksu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wskazał WSA w Gliwicach, w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1392/12, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W ocenie Sądu, taka też sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Organ nadzoru budowlanego ustalił, iż roboty budowlane prowadzone są w oparciu o pozwolenie na budowę, nadto – zgodnie z warunkami tego pozwolenia, a wobec takich ustaleń - nie miał podstaw do dalszego kontynuowania postępowania w niniejszej sprawie. Zważyć przy tym trzeba, iż postępowanie to uruchomione zostało z urzędu i dotyczyło prawidłowości prowadzonych robót na działkach powyżej wskazanych przy ul. J. w W.. Poczynienie ustaleń co do legalności tych robót i ich zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym uprawniało organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że brak jest sprawy administracyjnej, w związku z którą należałoby kontynuować to postępowanie i wydać merytoryczną decyzję. Nie było bowiem podstaw ani do zastosowania wobec tych robót trybu z art. 48, ani z art. 50-51 Prawa budowlanego. Stąd też zachodziła konieczność zastosowania ww. art. 105 Kodeksu, i wydania decyzji o charakterze formalnym, tj. umarzającej postępowanie. Dostrzec jednocześnie należy, iż kontrola przeprowadzona w sprawie stwierdziła prowadzenie robót przy budynkach oznaczonych lit. A i B oraz C i D, natomiast budowa budynków E i F nie rozstała jeszcze rozpoczęta. Kontrola miała miejsce w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zatem, ustalenia poczynione w trakcie ww. czynności kontrolnych mogły stanowić materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie kwestionując te ustalenia, nie wskazało na żadne konkretne nieprawidłowości wymagające uzupełnienia postępowania, czy też ingerencji organu nadzoru budowlanego. Stąd zarzuty skargi wskazujące na brak pełnej analizy sprawy należało uznać za chybione. Dodać przy tym trzeba, iż w tym postępowaniu nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy kompetencyjne zawarte w Prawie budowlanym nie dają bowiem organom nadzoru budowlanego uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W końcu, należy zważyć, iż na rozprawie przed Sądem w dniu 27 stycznia 2016 r. pełnomocnik inwestora – Spółki [...] oświadczył, iż budowa ww. budynków A, B, C i D została zakończona, nadto – budynki te zostały oddane do użytkowania (v. protokół rozprawy). Okazał na tę okoliczność kopie dwóch decyzji PINB [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektów, które następnie złożył do akt. Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z ww. dokumentów i na ich podstawie stwierdził, że potwierdzają one prawidłowość rozstrzygnięć zapadłych w sprawie. Wskazują bowiem na realizację inwestycji w części dotyczącej ww. czterech budynków (a tylko te były objęte kontrolą organu w niniejszym postępowaniu), zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Na marginesie warto zaznaczyć, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia postępowania (v. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/11). Działając w ramach posiadanych kompetencji, organ nadzoru budowlanego kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów Prawa budowlanego, ale kontrola ta odbywać się może tylko w granicach posiadanych uprawnień. W sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonywano zgodnie z pozwoleniem na budowę, nadto – inwestycja została oddana do użytkowania na mocy decyzji ostatecznej, organ ten nie ma podstaw do ingerencji i nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków (tak długo, jak długo ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym). Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna, nie znajdując żadnych podstaw do podzielenia zarzutów procesowych w niej podniesionych wskazujących na brak pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie i nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego, Sąd wyjaśnia, iż orzekając w sprawie wziął pod uwagę, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez skarżące Stowarzyszenie, które formalnie, tj. postanowieniem przewidzianym w art. 31 § 2 k.p.a. nie zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu. Niemniej, oceniając to zagadnienie Sąd podzielił ocenę prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 2310/11, z dnia 17 lutego 2011 r. o sygn. akt II OSK 329/10 oraz z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2014/10. W orzeczeniach tych przyjęto, że kwestia konieczności wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia. Wskazano również, że jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazano w końcu także i na to, że organizacja społeczna, którą organ faktycznie dopuścił do udziału w postępowaniu i traktował jako podmiot na prawach strony ma prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, że wprawdzie nie doszło do wydania postanowienia o dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w niniejszym postępowaniu, ale w aktach sprawy znajduje się wniosek tej organizacji o interwencję organu nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej legalności ww. robót budowlanych, a organ nadzoru budowlanego wszczynając z urzędu postępowanie w tej sprawie, doręczył skarżącemu Stowarzyszeniu zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a następnie wydaną w niniejszej sprawie decyzję. Dlatego też Sąd przyjął, iż Stowarzyszenie to zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu (wobec wskazanego zachowania organu I instancji) i mogło skutecznie wystąpić z odwołaniem, a następnie ze skargą. Sąd wziął przy tym pod uwagę, iż stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. tylko na odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu służy zażalenie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.