VII SA/Wa 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. R. kwotę 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., ([...]) na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, stwierdził, na wniosek A. R., nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2008r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. T., działającej pod firmą "E.", pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr ew. [...],[...], przy ul. O. w R., gmina S. Organ wskazał, że w dniu 12 sierpnia 2088r. A. R. udzieliła J. T. działającej pod ww. firmą pełnomocnictwa do ubiegania się o pozwolenie na budowę na nieruchomość stanowiącą jej własność. Starosta P. ww. decyzją udzielił J. T. pozwolenia na budowę. A. R. wniosła o sprostowanie oczywistej omyłki tj. błędnego oznaczenia inwestora. Starosta P. odmówił sprostowania oczywistej omyłki, a Wojewoda [...]postanowienie to utrzymał w mocy. Organ stwierdził, że skierowanie decyzji do pełnomocnika strony jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż ustanowienie pełnomocnika zobowiązuje go do podejmowania wszystkich działań, które wywołują skutki prawne w sferze praw i obowiązków mocodawcy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania J. T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu odwoławczego wnioskującym o wydanie pozwolenia na budowę była J. T. działająca pod ww. firmą. J. T., która złożyła również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uzyskała decyzję o warunkach zabudowy. Jako inwestor spełniła zatem warunki z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ stopnia podstawowego słusznie więc uznał, że inwestorem w sprawie jest "E.". Nie zmienia tego okoliczność, że w projekcie jako inwestora wymieniono A. R., która jednak na żadnym etapie postępowania nie występowała jako inwestor. Organ wskazał, że pełnomocnictwo udzielone przez A. R., w żadnym wypadku nie może być postrzegane jako okoliczność pozbawiająca J. T. prawa do samodzielnego ubiegania się o pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Skargę na ww. decyzję złożyła A. R., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2008r. i przeprowadzenie dowodu z załączonych oraz znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Organowi II instancji zarzuciła, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszył: 1) art. 32, art. 17, art. 3 pkt 11 Prawo budowlane w zw. z art. 7 kpa poprzez przyjęcie, iż J. T. jest inwestorem ww. inwestycji; 2) art. 7 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa poprzez brak odniesienia do wszystkich aspektów sprawy, w tym do faktu, iż w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, J. T. nie przysługuje, i nigdy nie przysługiwało, żadne prawo rzeczowe czy obligacyjne uprawniające ją do dysponowania nią na cele budowlane; 3) art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że decyzję z dnia [...] września 2008r., skierowano do osoby będącej stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. z dnia 19 września 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. T., działającej pod ww. firmą, pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie to ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy wydane w nim rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r, II SA 456/98). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyjął, że weryfikowana w trybie nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę została prawidłowo skierowana do J. T., działającej pod firmą "E.", jako inwestora przedmiotowej nieruchomości, nie zachodzi zatem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stanowisko organu II instancji Sąd ocenił jako chybione. Przede wszystkim wskazać należy, jak słusznie wskazał organ nadzoru, że kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzi wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź innych przepisów szczególnych (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), a jednak został uznany za stronę tego postępowania. Takim przypadkiem jest skierowanie decyzji do pełnomocnika strony. Na gruncie rozpatrywanej sprawy wyjaśnić również trzeba, iż pomimo braku w ustawie Prawo budowlane definicji legalnej pojęcia inwestora, w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że inwestorem jest podmiot, bez woli którego zamiar inwestycyjny w sensie faktycznym nie może być realizowany, jak również nie może toczyć się postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę. Jest to zatem podmiot, który przeznacza środki finansowe na zrealizowanie określonej inwestycji i organizuje proces inwestycyjny, inicjując - przede wszystkim - postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2008r., II SA/Kr 220/08, LEX nr 509859). Inwestor nie musi być właścicielem obiektu. Nie musi być również wykonawcą robót budowlanych. Inwestor bezpośredni może bowiem zlecić - w drodze umowy cywilnoprawnej - przygotowanie i realizację budowy inwestorowi zastępczemu tj. podmiotowi, który prowadzi wyspecjalizowaną działalność w tym zakresie. W takiej sytuacji umowa o zastępstwo inwestycyjne szczegółowo określa zakres obowiązków inwestora zastępczego, który zobowiązuje się wobec inwestora bezpośredniego do dokonania czynności prawnych lub usług dotyczących wykonania inwestycji. Jeśli jest to umowa typu powierniczego inwestor działa w imieniu własnym, lecz na rachunek zleceniodawcy. Natomiast przy umowie typu przedstawicielskiego inwestor zastępczy działa w imieniu i na rachunek inwestora bezpośredniego. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż - jak wynika z akt administracyjnych - do organu architektoniczno budowlanego zostało złożone jedynie pełnomocnictwo z dnia 12 sierpnia 2008r.,w którym A. R. upoważniła firmę B. (prowadzoną przez J. T.) do ubiegania się o decyzję o pozwolenie na budowę na nieruchomość skarżącej wraz z odbywaniem wszelkich konsultacji dotyczących wydania tej decyzji. Udzielając pełnomocnictwa o charakterze szczególnym A. R. umocowała J. T. jedynie do dokonywania czynności prawnych w jej imieniu i na jej rzecz. Pełnomocnictwo jest bowiem samodzielną, jednostronną czynnością prawną, na podstawie której następuje przyznanie pełnomocnikowi prawa do reprezentowania mocodawcy, a zatem do kreowania jego stosunków prawnych. W tym stanie rzeczy Starosta P. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku na rzecz J. T. skierował ją do podmiotu będącego jedynie pełnomocnikiem inwestora, co niewątpliwie stanowi kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.