VII SA/Wa 409/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T W na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłaty legalizacyjnej oddala skargę Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], którą odmówiono [...] stwierdzenia nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty legalizacyjnej ustalonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...]. Z akt sprawy wynikało, że opłata legalizacyjna w wysokości 337.500,00 zł została ustalona [...] w związku z samowolnie rozpoczętą budową dwóch zbiorników wodnych na działce nr [...] i działce nr [...] w miejscowości [...] , gm. [...] wraz z urządzeniami wpustowymi i spustowymi mającymi służyć hodowli karpia. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej było przedmiotem kontroli organu odwoławczego. Wniesioną w następstwie wydania decyzji przez organ odwoławczy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący cofnął, co skutkowało wydaniem w dniu 14 listopada 2011r, sygn. akt. VII SA/Wa 2207/11 postanowienia o umorzeniu postępowania. Jednocześnie skarżący wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] Wojewoda [...] umorzył opłatę legalizacyjną w części, tj. o kwotę 125.000,00 zł. Pozostała kwota 212 500,00 zł została uiszczona przez skarżącego w dniu 21 października 2011 r. Z uwagi na fakt, iż [...] pomimo wstrzymania wykonywania robót budowlanych na działce o nr ewid. [...] nadal je prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nakazał rozbiórkę stawu na tej działce poprzez jego zasypanie. Decyzja ta stała się następnie przedmiotem kontroli organu wojewódzkiego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 945/12 oddalił skargę [...] . Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23.10.2014r, II OSK 903/13. W dniu 1 marca 2013 r [...]złożył wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w związku z odstąpieniem od zamiaru legalizacji samowoli budowlanej i wykonaniem nakazu rozbiórki stawu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i wyznaczeniu w wyniku wniesionego zażalenia przez organ nadrzędny dodatkowego terminu załatwienia sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] stwierdził brak nadpłaty opłaty legalizacyjnej. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawca w dniu 21 listopada 2011r uregulował w całości pozostałe po umorzeniu zobowiązanie na poczet opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] czerwca 2011r. Postępowanie legalizacyjne dotyczące budowy stawu na działce nr ewid. [...] zostało zakończone, a warunkiem jego zakończenia było uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Rozpoznając wniesione przez [...] odwołanie, Minister Finansów wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Minister w uzasadnieniu, wskazał, że analiza stanu faktycznego i jego ocena, dokonana przez organ pierwszej instancji, jest może zbyt lakoniczna, niemniej odpowiada przepisom prawa i pozwoliła Ministrowi Finansów na dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Podkreślił przy tym, że w przedmiotowej sprawie skarżący uregulował opłatę legalizacyjną wynikającą z postanowienia organu nadzoru budowlanego w wysokości wynikającej z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] o udzieleniu ulgi w jej spłacie tj. w wysokości 212.500,00 zł. Okoliczność ta pozwoliła na zakończenie procesu legalizacji samowoli budowlanej w postaci wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w części dotyczącej stawu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Minister podkreślił, że nie można przyjąć, iż skarżący dokonał zapłaty świadczenia ponad wysokość wymaganą przez organ nadzoru budowlanego, uprawniającą do uzyskania legalizacji, a jego twierdzenia o nienależności opłaty są bezpodstawne. Za nietrafną organ odwoławczy uznał też argumentację dotyczącą utraty mocy prawnej postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną z chwilą gdy decyzja nakazująca rozbiórkę stawu stała się ostateczna. Organ wyjaśnił, iż nakaz rozbiórki skutkował jedynie brakiem możliwości zalegalizowania budowy stawu na działce nr [...]. A zatem postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną utraciło moc w tym zakresie, że nie można na jego podstawie wywodzić uprawnienia do legalizacji stawu na działce nr [...] W pozostałym zakresie, tj. w części ustalającej opłatę legalizacyjną odnoszącą się do stawu na działce nr [...], postanowienie pozostaje w obrocie prawnym. Minister wskazał, że nie można skutecznie domagać się zwrotu opłaty legalizacyjnej dlatego, że wraz z wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na działce nr [...] postępowanie legalizacyjne w stosunku do tej działki zostało zakończone. Warunkiem jego zakończenia było uiszczenie opłaty legalizacyjnej, której najniższa wysokość wynosi 337.500zł. Zbiornik wodny na działce nr [...] posiada powierzchnię 1.03 ha natomiast zbiornik wodny na działce nr [...] posiada powierzchnię2.58 ha. Organ wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane przedmiotowy zbiornik wodny zaliczony jest do XXIV kategorii, a współczynnik wielkości obiektu (w) powyżej 1 ha do 10 ha wynosi 1.5.Opłata legalizacyjna wyliczona od jednego stawu wynosi więc 337.500 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2015 r. wniósł [...] , wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie Ministra Finansów do wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę i zwrot nadpłaty opłaty legalizacyjnej, podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza w szczególności: a. art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że nie należy się zwrot opłaty legalizacyjnej pomimo utraty mocy prawnej postanowienia PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w stosunku do działki nr [...], b. art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpił przypadek nadpłaty podatku, c. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw, z art. 6 k p.a, w zw. z art. 106 § 1 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy decyzji uzgodnionej bez podstawy prawnej z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] , podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty legalizacyjnej od zajęcia stanowiska przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. d. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ukaranie finansowo [...] podwójnie za ten sam czyn - przez nakazanie zapłacenia kwoty opłaty legalizacyjnej i jednoczesne obciążenie go kosztami zasypania stawu. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 945/12 stwierdził, że orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki poprzez zasypanie stawu, skutkuje upadkiem postepowania legalizującego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego do tej pory oraz utratą mocy prawnej aktów administracyjnych wydanych w jego toku do legalizacji zmierzających co oznacza, że postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną utraciło moc prawną w zakresie wskazanym przez WSA w Warszawie z chwilą gdy decyzja nakazująca zasypanie stawu stała się ostateczna. Podkreślił również, że skoro opłata dotyczyła dwóch działek to sprawę legalizacji budowy dwóch stawów należy traktować jako dwa odrębne postępowania administracyjne. W przypadku stawu na działce nr [...] postępowanie legalizacyjne zostało doprowadzone skutecznie do końca. Natomiast w przypadku stawu na działce nr [...]wydano nakaz rozbiórki. Wskazał, że w przypadku braku zwrotu opłaty legalizacyjnej, ponosiłby podwójne koszty, jeden związany z zasypaniem stawu i drugi koszt związany z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, który skutkował zakończeniem postępowania legalizacyjnego w stosunku do stawu na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Minister Finansów trafnie ustalił, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił żaden z przypadków wymienionych w przepisach art. 72 § 1 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r – Ordynacja podatkowa, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ma podstaw do twierdzenia skarżącego, że opłata legalizacyjna jest nienależna. Skarżący uregulował opłatę legalizacyjną wynikającą z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w wysokości wynikającej z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] o udzieleniu ulgi w jej spłacie. Wojewoda [...] umorzył opłatę legalizacyjną w części, tj. o kwotę 125.000,00 zł, a tym samym do zapłaty pozostała kwota 212.500 zł, która została wpłacona przez skarżącego w dniu 21 października 2011 r. Udzielona przez Wojewodę [...] ulga w postaci częściowego umorzenia nie miała zastosowania wyłącznie do części realizowanej inwestycji, lecz odnosiła się do jej całości tym bardziej, że została wpłacona w dniu 21 października 2011 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującej rozbiórkę stawu na działce nr [...]poprzez jego zasypanie. Nie ma podstaw do twierdzenia strony skarżącej, że opłata legalizacyjna jest nienależna, gdyż na działce o nr [...] dokonano zasypania stawu, a roboty budowlane na działce nr ewid. [...] zostały skutecznie zalegalizowane. Skuteczna legalizacja prac budowlanych na działce nr ewid. [...] była bowiem możliwa wyłącznie dzięki temu, że opłata legalizacyjna została w całości uregulowana. Przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej obiektów budowlanych (stawów) zaliczanych do kategorii XXIV uwzględnia się powierzchnię inwestycji. W niniejszej sprawie zasypanie jednego ze stawów nie wpłynęło na współczynnik wielkości obiektu, a co z tym idzie wysokość opłaty legalizacyjnej nie uległa zmianie. Natomiast nakaz rozbiórki i poniesione koszty związane z zasypaniem stawu na działce nr [...] są jedynie konsekwencją niezastosowania się strony skarżącej do nakazu wstrzymania robót budowlanych. Zwrot opłaty legalizacyjnej spowodowałby upadek postępowania legalizacyjnego w stosunku do stawu na działce nr [...]. Brak zapłaconej opłaty legalizacyjnej przy jednoczesnym obowiązywaniu postanowienia o jej ustaleniu musiałby skutkować uchyleniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, a w dalszej kolejności wydaniem decyzji nakazującej zasypanie stawu na działce nr [...]. Nie jest trafna również dokonana przez skarżącego interpretacja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 945/12, że postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną utraciło moc prawną z chwilą, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę stawu stała się ostateczna. Wskazanym wyrokiem Sąd stwierdził, że orzeczony nakaz rozbiórki poprzez zasypanie stawu ( w odniesieniu do działki nr [...] ) skutkuje upadkiem postępowania legalizacyjnego prowadzonego w odniesieniu do stawu znajdującego się na działce nr [...]. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej utraciło moc w tym zakresie i nie można na jego podstawie wywodzić uprawnienia do legalizacji stawu na działce nr [...]. W ocenie sądu bezpodstawne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Organy rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy dokonując jego oceny i analizy w świetle obowiązujących przepisów prawa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji uzgodnionej bez podstawy prawnej z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] . Wprawdzie organ pierwszej instancji w dniu 24 kwietnia 2015 r. przekazał sprawę wniosku skarżącego o stwierdzenie nadpłaty Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] .( k-127 akt ) jednakże nie miało to wpływu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., która wydana została w związku z postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r., którego skutkiem było jednoznaczne przyjęcie, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Wojewoda [...] . Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawierające stanowisko organu (k-125) nie miało charakteru wiążącego, a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. została wydana z uwzględnieniem wytycznych wskazanych przez Ministra Finansów w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. w którym Minister wskazał, że do Wojewody [...] należy ustalenie zasadności stwierdzenia nadpłaty. Tym samym nie można uznać, że Wojewoda [...] przerzucił ciężar merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na organ nadzoru budowlanego. Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) obowiązek kontroli z urzędu sprawy w zakresie innym, niż określony w skardze, stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.