VII SA/Wa 41/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Starosty T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty T. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymierzył Staroście Powiatu T. karę w wysokości 26.000 zł. za 52 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę wyciągu narciarskiego typu [...] dł. 417 m. wraz z rozbudową istniejącej infrastruktury technicznej (zasilanie energetyczne, śnieżne, oświetlenie) w M., gm. P. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. o pozwoleniu na budowę została wydana po upływie terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, iż wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu 14 września 2006 r., zatem - po odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. 117 dni, 65 dni wynikających z ww. terminu - otrzymano 52 dni zwłoki. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł. kary za każdy dzień zwłoki, organ ustalił łączny wymiar kary w wysokości 26.000 zł. stwierdzając, że nie uwzględniono odliczenia z tytułu postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r., wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, o nałożeniu obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 2006 r., wydanego na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., o zmianie terminu usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie Starosta T. zarzucając, że nieprawidłowo nie uwzględniono odliczenia z tytułu postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej. Zauważono, iż w związku ze złożeniem przez strony postępowania zastrzeżeń dotyczących planowanej inwestycji, inwestor zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu określonego w ww. postanowieniu, a organ przychylił się do prośby inwestora, zmieniając w tym zakresie postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. w dniu [...] grudnia 2006 r. oraz w dniu [...] grudnia 2006 r. W ocenie Starosty T., nie ponosi on winy za przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Starosty T., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji ocenił, że prawidłowo ustalono początek biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, na dzień 14 września 2006 r., tj. datę wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do Starostwa Powiatowego w Z. Organ stwierdził, iż decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] stycznia 2007 r., a więc po upływie 117 dni od dnia wpływu wniosku. Wyjaśnił, że odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni określonych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że termin został przekroczony o 52 dni, zatem wymiar kary wynosi 26.000 zł., wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł. za każdy dzień zwłoki. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanie w trakcie postępowania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie wstrzymuje biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta T., zarzucając naruszenie art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz art. 12 k.p.a. Zdaniem skarżącego, postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymuje bieg terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia Staroście T. kary pieniężnej w wysokości 26.000 zł. za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu prawnego, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł. za każdy dzień zwłoki. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza jedynie dodatkowe środki dyscyplinujące organ w zakresie przestrzegania terminów załatwienia sprawy o pozwoleniu na budowę. Ponieważ do prowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy k.p.a., odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykłe czynności organu, podejmowane w toku każdego postępowania. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wskazuje, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, iż do terminu 65-dniowego, o którym mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a także braki formalne wniosku, nie pozwalają organowi administracji publicznej na skuteczne prowadzenie postępowania, zmierzającego do szybkiego zakończenia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, tj. braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Termin wyznaczony do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, winien zdaniem Sądu podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, że zwłoka związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ, wiąże się jedynie z winą strony, która wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę przedłożyła niepełną lub posiadającą błędy dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku zawierającego braki merytoryczne projektu, w sytuacji gdy jednocześnie ma obowiązek wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Czas wyznaczonym na uzupełnienie projektu jest czasem oczekiwania, w którym organ prowadzący postępowanie nie może wydać żadnych rozstrzygnięć, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, w zakresie złożonego wniosku. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, a od jej przeprowadzenia uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest więc niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest już ugruntowanym stanowiskiem, mającym swoje oparcie we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych w sprawach m.in. sygn. akt: VII SA/Wa 1348/06, VII SA/Wa 1275/07, VII SA/Wa 232/06. W niniejszej sprawie organy prawidłowo wskazały początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. dzień 14 września 2006 r., bowiem ustawa właśnie z tą datą wiąże początek biegu terminu do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy jednak stwierdzić, że organy niezasadnie nie odliczyły czasu związanego z wydaniem postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r., nakładającego na inwestora - na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej, a także postanowień z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz z dnia [...] grudnia 2006 r., zmieniających na wniosek inwestora powyższe postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązku. Termin wyznaczony przez organ w postanowieniu z dnia [...] listopada 2006 r., tj. 30 listopada 2006 r., został zmieniony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. na dzień 16 grudnia 2006 r., a następnie - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. - na dzień [...] stycznia 2007 r. Każde z postanowień w przedmiocie zmiany terminu wykonania obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej zostało wydane na wniosek inwestora, uwzględniony przez organ, a zatem okres opóźnienia w wydaniu decyzji - liczony od dnia wydania postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia dokumentacji (tj. od dnia [...] listopada 2006 r.) do dnia otrzymania przez organ uzupełnionej dokumentacji (tj. do dnia 8 stycznia 2007 r.) - nie był przez organ zawiniony. Sankcja wymierzenia kary grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organu w zakresie przestrzegania terminów do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ochronę interesu inwestora. W sytuacji, gdy inwestor zwraca się o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji, a organ wniosek ten uwzględnia, nie można przyjąć, iż interes inwestora nie jest chroniony. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze, iż czas od dnia nałożenia postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków wniosku, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia, stanowi okres zwłoki niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni, przewidzianego na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie uwagę Sądu zwrócił znaczny okres czasu, jaki upłynął od daty wpływu wniosku o pozwolenie na budowę, tj. od 14 września 2006 r., do wydania przez organ w dniu [...] listopada 2006 r. postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej. Zwłoka w przedmiotowym postępowaniu związana z tym okresem była niewątpliwie przez organ zawiniona, jednak w przypadku stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z zachowaniem ustawowego terminu 65 dni, postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 ww. ustawy.