VII SA/Wa 41/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] nakazującej A. W. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku przy wschodniej granicy nieruchomości o nr ew. [...] położonej w [...], wykorzystywanego jako budynek tartaczny, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny i wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] nakazał A. W. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku przy wschodniej granicy nieruchomości o nr ew. [...] położonej w [...], wykorzystywanego jako budynek tartaczny. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 125/08 oddalił skargę A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1215/08 oddalił skargę kasacyjną A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r. Pismem z dnia 2 sierpnia 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r., A. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. Rozpoznając powyższy wniosek organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięcia. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Organ stwierdził, że prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] była już badana przez WSA w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. oddalił skargę A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., natomiast wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. w. od wyroku WSA w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r. Organ stwierdził, że po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) jest związany prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu 7 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt. I OSP 6/09, w której stwierdził, że nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. W tezie podjętej uchwały Sąd wskazał: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym." W związku z powyższym organ stwierdził, że z uwagi na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 125/08 oddalającym skargę A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1215/08 oddalającym skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r., należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył uzasadnienie prawne zawarte w decyzji z dnia [...] września 2010 r. Nadto wskazał, że sądy administracyjne badają z urzędu, czy decyzja obarczona jest wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącego, wydany w sprawie spornego obiektu budowlanego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 125/08, zawierający obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, odnosił się do istoty sprawy. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. i art. 170 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi A. W. wskazał, że uzasadnienie decyzji nie odnosi się w ogóle do kwestii wskazanej we wniosku o stwierdzenie nieważności, a zatem dokonanie analizy pod kątem czy we wniosku są podniesione tożsame zarzuty, które były przedmiotem badania przez sąd administracyjny czy inne jest niemożliwe, a to oznacza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał sprawy co do istoty. Ponadto skarżący stwierdził, że skoro w postępowaniu administracyjnym przed sądem był reprezentowany przez pełnomocnika to wszystkie decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności winne być doręczone pełnomocnikowi. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego nie otrzymał ani zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] nakazującej A. W. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku przy wschodniej granicy nieruchomości o nr ew. [...] położonej w [...], wykorzystywanego jako budynek tartaczny, Przedmiotem poddanej kontroli sądowej decyzji jest kwestia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Ke 125/08, zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego, czy też do odmowy wszczęcia. Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie było to czy rozstrzygnięcia organów objęte wnioskiem A. W. o stwierdzenie nieważności są dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., lecz to, czy takie postępowanie może w ogóle toczyć się przed organem administracji. Zgodnie z art. 157 § 3 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten stanowi podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak jest w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd ugruntowany). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz wydanie 6, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Organ na tym etapie postępowanie nadzorczego bada wyłącznie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że taką przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu wniosku A. W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Ke 125/08, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. W. Stosownie bowiem do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Ke 125/08 stał się prawomocny od dnia 4 sierpnia 2009 r. i od tego momentu wiązał w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, a także skarżącego A. W. Oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) co do zasady zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności. Reguła ta ma jednak zastosowanie w przypadku, gdy można stwierdzić, że w wyroku oddalającym skargę Sąd zbadał i mógł się wypowiedzieć co do okoliczności ewentualnych wad decyzji (postanowienia). W tym względzie szczególnego znaczenia nabiera nie tylko sentencja wyroku oddalającego skargę, ale przede wszystkim jego uzasadnienie. Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II FSK 738/08, publ. LEX nr 536938, a także w powołanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/18 i LEX 530338. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istotną cechą oceny, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności wskazanych jako przesłanki do wzruszenia decyzji, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., jest to, czy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o tych okolicznościach sprawy może dawać podstawę do przyjęcia, że poza rozważaniami sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję znalazła się okoliczność podnoszona obecnie jako przesłanka nieważnościowa. Tylko w takim przypadku prawomocny wyrok, oddalający skargę, nie byłby przeszkodą do wszczęcia postępowania merytorycznie badającego wystąpienie przesłanki nieważnościowej. Niewątpliwie, poza powołaniem się na okoliczność oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji winien przedstawić wynik analizy dającej podstawę do stwierdzenia, czy sąd, oddalając skargę, miał wiedzę o okolicznościach odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym (np. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności). Dopiero po dokonaniu takich ustaleń zasadne jest przyjęcie, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a., co do przyjętych w nim stwierdzeń, wiąże podmioty, w tym stronę i organ administracyjny. W takich okolicznościach sprawy, w kolejnym postępowaniu to, co było rozważane przez sąd administracyjny, nie może być już ponownie badane. Pomimo, że w niniejszej sprawie organ administracyjny ograniczył się do konstatacji, iż wiąże go prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r. nie pogłębiając analizy, czy z uzasadnienia tego wyroku można wyprowadzić wnioski, że obejmował on również podnoszone przez skarżącego we wniosku przesłanki nieważnościowe, to w ocenie obecnie orzekającego Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący A. W. podnosił, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] nakazującej A. W. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku przy wschodniej granicy nieruchomości o nr ew. [...] położonej w [...], wykorzystywanego jako budynek tartaczny, jest rażące naruszenie prawa poprzez błędne wskazanie jako podstawy prawnej decyzji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Natomiast w ocenie skarżącego właściwą podstawą prawną winien być art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalając wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 125/08 skargę A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. oceniał legalność zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "(...) organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, w stosunku do której zastosowanie znajdują przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1215/08, oddalającym skargę kasacyjną wskazał, że "nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa" oraz stwierdził, że "Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane to nie może on zostać uwzględniony". Wobec powyższego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ trafnie podniósł, że w związku z kontrolą jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, tj. kontrolą zgodności z prawem - decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, nie może być ponownie badana, przez administracji publicznej. Oddalenie skargi przez Sąd na niezgodność decyzji z prawem zamyka bowiem organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 125/08. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi naruszenia przez organ art. 40 § 2 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący A. W. w niniejszej sprawie nie ustanowił pełnomocnika. Zatem organ prawidłowo dokonywał doręczeń do skarżącego jako strony, która działała osobiście (art. 40 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.