VII SA/Wa 410/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 151 § pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r.) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. M. - odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. M. M., powołując się na przepis art. 145 kpa, wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wniosek został uzupełniony w dniu 13 września 2011 r. o zaświadczenie Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], z treści którego wynika, że skarżący jest jednym ze współwłaścicieli niesprzedanej części budynku mieszkalnego, posadowionego na gruncie oznaczonym jako dz. ew. Nr [...], spełniającego przesłanki art. 5 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie [...]. Postanowieniem z dnia czerwca 2012 r., nr [...] organ administracji architektoniczno budowlanej wznowił postępowanie. W ocenie organu skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu i ustalenia kręgu stron naruszono przepisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawca, zgodnie z zaświadczeniem nabył uprawnienia właścicielskie do ułamkowej części niesprzedanej części budynku przy ul. F. Nr [...] bez prawa do gruntu znajdującego się pod budynkiem tj. dz. ew. Nr [...] z obr. [...], co wynika bezpośrednio z zapisów dekretu z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie [...]. Organ podał, iż projektowany budynek nie narusza przepisów technicznych określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz.690 z dnia 15 czerwca 2002 r. ze zm). Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może potencjalnie oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Własność nieruchomości obejmuje możliwość jej zagospodarowania w sposób, który nie narusza prawa, w tym praw przysługujących innym osobom. Zasada ta odnosi się tak do inwestora, jak i właścicieli nieruchomości, które mogą być dotknięte skutkami inwestycji. W ocenie organu projektowana inwestycja nie obejmuje swym oddziaływaniem budynku stanowiącego w ułamkowej części własność wnioskodawcy, czyli nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Nie wskazano konkretnych indywidualnych parametrów inwestycji oraz jej przedmiotu, które powodowałyby konkretyzację odpowiednich norm wynikających z odrębnych przepisów, które wytyczają pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Wobec tego nie można uznać wnoszącego o wznowienie postępowania za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, co skutkuje brakiem podstawy do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji oparte zostało na twierdzeniu, iż wnioskujący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że w zakresie oddziaływania obiektu i ustalenia kręgu stron naruszono przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem uregulowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie w stosunku do art. 28 k.p.a. - kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Prowadząc postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno- budowlanej winien każdorazowo ustalić, na potrzeby konkretnej inwestycji, wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] Prezydent [...] ustalił, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działkę stanowiącą przedmiot wniosku. Oznacza to, że krąg podmiotów posiadających status strony niniejszego postępowania zamyka się w osobie inwestora. Jak wynika z analizy akt przeprowadzonej przez organ odwoławczy, ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, dokonane przez organ I instancji są prawidłowe. Organ II instancji stwierdził, że podlegający projektowanej przebudowie i nadbudowie budynek handlowo-biurowy przy ul. F., na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W., zlokalizowany jest w odległości 1,5m od granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Nieruchomość inwestycyjna nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością oznaczoną nr ew. [...] z obrębu [...], na której usytuowany jest budynek, do którego ułamkowej części skarżący posiada prawo. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość projektowanego budynku od budynku istniejącego na działce oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...] wynosi 6,5 m. Ponadto, ze znajdującego się w projekcie budowlanym opisu projektu architektoniczno budowlanego pkt. 2.3. "Przesłanianie i zacienianie" wynika, że cyt.: "Odległość projektowanego budynku od istniejącego budynku przy ul. F. wynosi 6 m. Parapet okna na parterze od tej strony położony jest na wysokości ok. 1,5m nad terenem. Wysokość projektowanego budynku wynosi 6,44m. Wysokość przesłaniania wynosi ok. 5m i jest mniejsza niż odległość miedzy tymi budynkami. Zatem projektowany budynek umożliwi naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi w budynku F.". Zdaniem organu planowany obiekt nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie zacienienia budynków sąsiednich. Organ stwierdził ponadto, że planowana inwestycja może naruszać interes faktyczny skarżącego, jednakże nie należy utożsamiać go z interesem prawnym, od którego zależy przyznanie wnioskodawcy przymiotu strony postępowania. Co więcej, w złożonym wniosku o wznowienie postępowania jak i w odwołaniu M. M. nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawnego, którego naruszenie powodowałoby uzyskanie statusu strony postępowania. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M.. Skarżący zarzucił, iż został pozbawiony możliwości udziału w sprawie, chociaż jako współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej, położonej w W. przy ul. F. posiada interes prawny do występowania we wskazanym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r.. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], którą organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący powoływał się na podstawę wznowieniową określoną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten przesądza zatem, że okolicznością rozstrzygającą będzie ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie wznowienia postępowania i wskazujący, iż jest stroną pominiętą w zakończonym postępowaniu faktycznie posiada przymiot strony i że przeprowadzenie postępowania z jego pominięciem stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja, której weryfikacji we wznowionym postępowaniu domagał się skarżący, bez wątpienia wydana została w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Należy mieć na względzie, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 kpa. Pojęcie zaś strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Budowa obiektu nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącego zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (vide: wyroki WSA w Warszawie z 18 listopada 2005 r., VII SA/Wa 786/05, LEX nr 198955, z 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, LEX nr 196411). Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby kwestionowana inwestycja naruszała jego prawem chroniony interes. Zasadnie podniosły organy, iż podlegający projektowanej przebudowie i nadbudowie budynek handlowo-biurowy przy ul. F., na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W., zlokalizowany jest w odległości 1,5m od granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Nieruchomość inwestycyjna nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością oznaczoną nr ew. [...] z obrębu [...], na której usytuowany jest budynek którego ułamkowej część skarżący posiada. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy - czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a. Podsumowując w ocenie Sądu ustalenia organu, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Uznanie to oznacza, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. To z kolei przesądzało o braku w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zgodnie z art. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkowało odmową uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.