VII SA/Wa 412/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę oczka wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. B. z Kancelarii Radcy Prawnego przy ul. M. [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], nakazującej M. W. rozbiórkę oczka wodnego (poprzez zasypanie), wykonanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z., bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż z analizy materiału dowodowego, zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż po dokonaniu czynności kontrolnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], nakazał M. W. rozbiórkę oczka wodnego o powierzchni około 160 m2 (zasypanie), wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 28 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa oczek wodnych o powierzchni do 30 m2. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż w rozpatrywanym przypadku oczko wodne ma powierzchnię około 160 m2, dlatego też jego wykonanie winno być realizowane po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zalegalizowanie tego rodzaju samowoli budowlanej jest możliwe, gdy spełnione są dwie przesłanki: budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, iż dla terenu, na którym zlokalizowane jest przedmiotowe oczko wodne brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor w dniu wszczęcia postępowania nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym brak było podstaw do rozważenia możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Z uwagi, iż w rozpatrywanej sprawie przedmiotowe oczko wodne zostało zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, koniecznym stało się zastosowanie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i nakazanie M. W. rozbiórkę oczka wodnego (poprzez zasypanie). Zdaniem organu nadzoru weryfikowane rozstrzygnięcie organu powiatowego, nie jest więc dotknięte kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zostało ono bowiem wydane w oparciu o funkcjonującą w systemie prawnym podstawę prawną oraz w żaden sposób nie narusza przepisów prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, iż nie można weryfikowanej decyzji postawić zarzutu, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Organ wskazał, iż niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych, a w drugim, istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Ponadto niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji: są nieusuwalne przez cały czas. Zdaniem organu orzekającego, podnoszony przez skarżącego argument, iż nakaz rozbiórki zawarty w weryfikowanej decyzji jest niewykonalny, jest niezasadny, bowiem zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, ewentualne trudności techniczne nie mogą stanowić przeszkody powodującej niewykonalność decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W. wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu swojej skargi M. W. wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, iż w trakcie postępowania nie został poinformowany o złożeniu przez C. K. pisma z dnia 17 sierpnia 2007 r. Skarżący zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu, iż nie wykazał w swojej decyzji czy jest możliwy technicznie wjazd sprzętu mechanicznego na działkę C. K. celem zasypania oczka wodnego, ponadto zarzucił, iż organ nie przeprowadził na tę okoliczność oględzin terenu z jego udziałem. M. W. wskazał nadto, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do wskazanego przez niego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 295/05. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 §1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Organ rozpoznający sprawę, tak jak w postępowaniu zwykłym zobligowany jest prowadzić postępowanie z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę przeprowadziły postępowanie administracyjne, z naruszeniem w/w podstawowych zasady prawa administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie winny wykazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w niniejszej sprawie, była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], nakazująca M. W. rozbiórkę oczka wodnego (poprzez zasypanie), wykonanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2006 r. zapadła z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Inwestycja zrealizowana przez skarżącego, z uwagi na jej rozmiar, niewątpliwie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przepis powyższy, można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 oraz ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, skutkującego, w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa, wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę istnieje, gdy: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące jeszcze prowadzone roboty wraz z określeniem wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. Organ ten powinien jednocześnie postanowieniem tym nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów, w szczególności: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego planu miejscowego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2): czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dodatkowych dokumentów określonych w ustawie w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, a także obiektów mogących stwarzać szczególne zagrożenie dla użytkowników. W przypadku, gdy roboty zostały już faktycznie zakończone, właściwy organ, postanowieniem określa jedynie obowiązki, jakie winien spełnić inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w szczególności techniczno-budowlanych, jak również regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli, w ocenie organu nadzoru budowlanego, budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i dopiero po przedstawieniu żądanych dokumentów może orzec, czy zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w ust. 2 pkt. 1 powyższego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06). Dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił m. in. od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie jednak braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, jednakże nakaz ten musi wynikać z ustaleń poczynionych, w toku właściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego rozpatrujący sprawę samowolnie wybudowanego przez M. W. oczka wodnego, nie przeprowadził właściwie postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o notatkę służbową z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej, nie czyni zadość wymogom określonym w przepisach prawa. Wyżej wymieniona notatka stwierdza, że "dla terenu działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości Z., na której usytuowane jest oczko wodne - brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie wydano decyzji o warunkach zabudowy". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. winien był, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyby dla danego terenu nie było obowiązującego planu miejscowego. Przy czym wskazać należy, iż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, nie ma znaczenia, dla procesu legalizacji, czy inwestor w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma bowiem ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego może zobowiązać inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, powyższe należy zaś traktować na zasadzie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, stanowiącego podstawę do ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06). Rozpatrując sprawę ponownie, w toku postępowania nadzwyczajnego, organ winien ponownie dokonać weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2006 r., pod kątem istnienia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., biorąc pod uwagę wskazaną przez Sąd wadliwość kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. Przy czym organ powinien mieć na względzie, iż przez rażące naruszenie prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wskazać również należy, iż zgodnie z orzecznictwem, a także poglądem dominującym w literaturze, ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, ponadto obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984r., sygn. akt II SA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1994r., sygn. akt III ARN 22/95), a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Na marginesie wskazać należy, iż Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie oczka wodnego do celów przydomowej rekreacji indywidualnej i osuszania terenu na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Z. [...]. Zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, wskutek ujawnionych wad postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.