VII SA/Wa 412/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], umarzającej wszczęte, na wniosek [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej preizolowanej wraz z kablem do transmisji danych systemu wizualizacji pracy węzłów cieplnych - od pkt. "A" w rejonie skrzyżowania ul. [...] w [...] do komory pomiarowej "[...]" na terenie projektowanego [...] w rejonie al. [...], na działkach o nr ew. [...] (obr. [...], ark. [...]),[...] (obr. [...], ark. [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. została wydana w wyniku prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/15, uchylającego postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skoro brak przymiotu strony wnioskodawców nie był oczywisty, to organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. i w jego toku dokonać ustaleń co do posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego. GINB w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji podzielił stanowisko Wojewody [...] o braku interesu prawnego [...] w kwestionowaniu, w postępowaniu nieważnościowym, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...]. Organ, powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a., zawarł rozważania teoretyczne dotyczące pojęcia interesu prawnego. Zwrócił także uwagę na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w sprawie o pozwolenie na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., niezależnie od trybu, w jakim jest rozpatrywana. Powołując się na część orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB zaakcentował ponadto, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Przechodząc do analizy ustalonego stanu faktycznego GINB zwrócił uwagę, że [...] swój interes prawny wywodzą z tytułu prawa własności działki o nr ew. [...], obr. [...],[...],[...] (KW nr [...]), która graniczy z działką inwestycyjną o nr ew. [...]. Sporny ciepłociąg został zaprojektowany na działkach o nr ew. [...] (obr. [...], ark. [...]),[...] (obr. [...], ark. [...]), a zatem nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...], której właścicielami są [...]. Zauważył, że z rysunku nr 01, Planu sytuacyjnego sieci ciepłowniczej wynika, że nie przewidziano jakichkolwiek prac na terenie działki wnioskodawców, ani usytuowania na niej jakichkolwiek elementów sieci ciepłowniczej. Ponadto, z projektu budowlanego wynika, że sporne przedsięwzięcie zostało zaprojektowane w odległości ok. 2 m od granicy działki o nr ew. [...], a w opisie rozwiązania technicznego na str. 69 wskazano, że odcinek sieci ciepłowniczej na długości 12,0 m w sąsiedztwie istniejącego budynku na działce o nr ew. [...] zaprojektowano bezwykopowo metodą odwiertu (przecisku). GINB podkreślił, że w przypadku budowy sieci ciepłowniczej, która nie jest planowana przez działkę osoby domagającej się wszczęcia postępowania nieważnościowego, brak jest odrębnych przepisów, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które mogłyby w analizowanym przypadku ograniczać w zagospodarowaniu nieruchomość wnioskodawców. Powtórzył, że z akt sprawy nie wynika, by w związku z realizacją kwestionowanej inwestycji wnioskodawcy byli ograniczeni w możliwości zagospodarowania ich działki. Powyższe okoliczności powodują zaś, w ocenie GINB, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie GINB wskazał, że problem ewentualnej rozbiórki budynku sąsiadującego z siecią, który należy do wnioskodawców, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...], która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a. w zw. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.). Zdaniem skarżącej zasadniczą kwestią, która nie została do chwili obecnej należycie wyjaśniona jest wydanie pozwolenia na budowę dla powyższej sieci ciepłowniczej bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganej obligatoryjnie stosownie do treści § 3 ust 1 pkt. 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 71). Skarżąca zwróciła uwagę, że Prezydent Miasta [...] uchylił się od weryfikacji czy sporne przedsięwzięcie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, opierając się wyłącznie na przedstawionym piśmie Wydziału Ochrony Środowiska UM [...], będącym odpowiedzią na zapytanie inwestora. Odnosząc się do problemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji skarżąca podkreśliła, że obszar oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę wyznacza się w każdej sprawie indywidualnie, uwzględniając rodzaj i zakres danej inwestycji, jej usytuowanie, program użytkowy, wielkość i rodzaj immisji. W sytuacji zaś, gdy inwestycja jest przedsięwzięciem oddziaływującym na środowisko, właściwy organ, wyznaczając obszar jej oddziaływania, jest zobowiązany wziąć pod uwagę wymagania określone przepisami z zakresu ochrony środowiska, a na tym tle treść oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zalecenia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji spornej sieci ciepłowniczej, to organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, kto posiadał przymiot strony postępowania. W odpowiedzi GINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu rzeczą sporną było ustalenie, czy [...] posiadają interes prawny umożliwiający im skuteczną weryfikację w postepowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej preizolowanej wraz z kablem do transmisji danych systemu wizualizacji pracy węzłów cieplnych - od pkt. "A" w rejonie skrzyżowania ul. [...] w [...] do komory pomiarowej "[...]" na terenie projektowanego [...] w rejonie al. [...], na działkach o nr ew. [...] (obr. [...], ark. [...]),[...] (obr. [...], ark. [...]). Zdaniem Sądu zarówno Wojewoda [...], jak i GINB, pomimo przeprowadzenia postępowania nakazanego w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/15, nie wyjaśnili wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę, czy [...] dysponują w niniejszej sprawie legitymacją procesową. Przede wszystkim należy zauważyć, że [...] byli stronami postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w postaci budowy drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w [...] na odcinku od al. [...] do skrzyżowania z projektowaną drogą gminną o symbolu [...], łącznie z tym skrzyżowaniem oraz projektowanego dalszego jej odcinka do skrzyżowania z ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem drogowym, kanałem technologicznym oraz przebudową przyłącza gazowego, sieci elektroenergetycznych SN/nN i teletechnicznych. Realizacja tej inwestycji miała nastąpić m. in. na działce o nr ewid. [...]. Również budowa sieci ciepłowniczej miała nastąpić wzdłuż ulicy [...] na ww. działce o nr [...]. Organ uzasadniając brak interesu prawnego [...] wskazał, że sporne przedsięwzięcie zostało zaprojektowane w odległości ok. 2 m od granicy działki o nr ew. [...], a w opisie rozwiązania technicznego na str. 69 wskazano, że odcinek sieci ciepłowniczej na długości 12,0 m w sąsiedztwie istniejącego budynku na działce o nr ew. [...] zaprojektowano bezwykopowo metodą odwiertu (przecisku). Podał także, że w tej sytuacji brak jest odrębnych przepisów, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które mogłyby w analizowanym przypadku ograniczać w zagospodarowaniu nieruchomość wnioskodawców. GINB wskazał również, że problem ewentualnej rozbiórki budynku sąsiadującego z siecią, który należy do wnioskodawców pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Tymczasem problemu realizacji sieci ciepłowniczej nie można oddzielić w niniejszej sprawie od oceny stanu faktycznego i prawnego, powstałych po wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, pomimo, że w sensie formalnoprawnym są to dwa odrębne postępowania. Należy bowiem zauważyć, że na stronie 8 uzasadnienia ww. decyzji z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w sprawie budowy drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w [...], Prezydent Miasta [...] podał, że "Zdecydowano m. in. o zaniechaniu rozbiórki budynku należącego do Pani [...], znajdującego się w liniach rozgraniczających ale nie kolidującego z przewidzianym zagospodarowaniem pasa drogowego. Zmiana ta spowodowała korektę podziałów geodezyjnych działki nr ewid. [...] (obr. [...], ark. [...]), przeznaczając pod wywłaszczenie część nieruchomości o powierzchni 0,0018 ha i numerze ewidencyjnym [...]. W pozostałej części działka pozostanie we władaniu dotychczasowych właścicieli." Biorąc pod uwagę powyższe oraz dokonując analizy mapy podziału ewidencyjnego i granic działek w obecnym stanie faktycznym budynek gospodarczy należący do [...] znajduje się niejako na granicy działki o nr ewid. [...] i działki o nr ewid [...], na której zaplanowano budowę spornej sieci ciepłowniczej i jest wysunięty w stronę działki objętej inwestycją. W tej sytuacji obowiązkiem organu analizującego istnienie interesu prawnego wnioskodawców było ustalenie rzeczywistej odległości spornej sieci ciepłowniczej od budynku gospodarczego należącego do wnioskodawców. Jest to o tyle istotne, że również w wytycznych projektowania sieci ciepłowniczych obowiązujących w [...] S.A. ustalono, że sieć ciepłowniczą należy projektować zachowując minimalne odległości od istniejącej lub projektowanej zabudowy, w zależności od średnicy rurociągów odpowiednio od 2,0 m. do 5,0 m. Wprawdzie wytyczne te nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, jednakże obowiązkiem organu jest ustalić ewentualny wpływ realizacji sieci w odległości mniejszej niż 2,0 m. od istniejącej zabudowy w świetle poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Podsumowując zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a., choć Sąd nie podzielił wszystkich argumentów zawartych w skardze, skoncentrowanych na problemie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Oceniając ponownie kwestię interesu prawnego [...] Wojewoda [...] zobowiązany będzie wyjaśnić, w jakiej faktycznej odległości od budynku należącego do wnioskodawców znajduje się sporna sieć ciepłownicza i – w zależności od dokonanych ustaleń – oceni ponownie istnienie ich interesu prawnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odniesie się także do problemu wpływu projektowanej sieci na ewentualną lokalizację w przyszłości zjazdu do drogi publicznej z działki [...] należącej do wnioskodawców, na co wnioskodawcy wskazywali w swoich pismach, a do czego nie odniósł się organ I jak i II instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku.