VII SA/Wa 414/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art. 262 § 2, art. 263 § 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr - [...] z dnia [...].09.2013 r" zobowiązał A. S. do wpłacenia zaliczki w kwocie 10.000 zł (słownie złotych: dziesięć tysięcy) na pokrycie kosztów sporządzenia 4 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] i opinii technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2013 r. nałożył na A. S. obowiązek przedłożenia dokumentów wynikających z art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 39, poz. 229). W związku niewykonaniem obowiązku i nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, ich wykonanie zostanie zlecone przez organ. Zgodnie z art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ może zażądać od strony złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Pismem z dnia 20.10.2014 r. A. S. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] NR-[...] z dnia [...].10.2014 r., znak: [...] zobowiązujące P. A. S. do wpłacenia zaliczki w kwocie 10.000,00 zł W ocenie A. S. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w pouczeniu został poinformowany że na postanowienie nie służy zażalenie, co zdaniem Skarżącego, jest sprzeczne z art 264 k.p.a. . W jego przekonaniu organ administracyjny naruszył również rażąco art. 9 KPA narażając gona poniesienie szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednocześnie poinformował, że sporządzenie dokumentacji o której mowa w postanowieniu zlecił projektantowi posiadającemu stosowne ku temu uprawnienia. Według wyjaśnień Projektanta zwłoka w wykonaniu dokumentacji spowodowana jest obiektywnymi trudnościami. Jednocześnie zobowiązał się do przekazania przedmiotowej dokumentacji niezwłocznie po otrzymaniu jej od projektanta. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] [...] z dnia [...].10.2014 r., znak: [...] zobowiązujące A. S. do wpłacenia zaliczki w kwocie 10.000,00 zł. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Postanowienie Nr [...] z dnia [...].10.2014 r., znak: [...] będące przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia zostało wydane w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] dokonanej w warunkach samowoli budowlanej i stanowi konsekwencję niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji nr [...] z dnia [...].09.2013 r. Następnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone na podstawie art. 156-159 k.p.a. może zostać wszczęte jedynie w odniesieniu do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Na postanowienie wydane w trybie art. 262 § 2 Kpa stronom postępowania nie przysługuje zażalenie, stąd nie można też wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności co wynika z art. 126 k.p.a. . Organ wyjaśnił również, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...][...] z dnia [...].10.2014 r., znak: [...], z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawne możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Mając na uwadze argumenty podnoszone we wniosku [...] WINB wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego jest wyłącznie istnienie (bądź też nie) podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa. W takim przypadku tut. organ nie może odnieść się do merytorycznie do złożonego wniosku. Po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2014 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].10.2014 r., [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że jeżeli od postanowienia nie przysługuje zażalenie, nie mają do niego zastosowania przepisy art. 156-159 w związku z art. 126 Kpa. Tak więc postanowienie organu powiatowego z dnia [...].10.2014 r. nie może być weryfikowane w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia. W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego należy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] WINB zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].11.2014 r. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB dla [...] z dnia [...].10.2014 r. A. S. wniósł skargę, w której wniósł o unieważnienie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego, organ zmierza do zastępczego wykonania obowiązku. Wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym wynikającym z przepisów prawa. Sposób postępowania w tej kwestii, zdaniem Skarżącego reguluje ustawa z dn. 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Art 128 par. 4 tejże ustawy daje mu prawo wniesienia zażalenia jak i zgłoszenia zarzutów do postanowienia. Zdaniem Skarżącego, postanowienie to jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie i jego zdaniem wskazany przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrok e nie może być wykładnią prawa w tym postępowaniu. Zauważa że wyrok ten dotyczy zupełnie innej sprawy i w jego ocenie w żaden sposób nie przystaje do przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na postanowienie organu administracji publicznej, wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., w przedmiocie żądania od strony postępowania złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania, przysługuje zażalenie i czy można żądać stwierdzenia jego nieważności. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne dotyczy pokrycia kosztów sporządzenia 4 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] i opinii technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi. W związku niewykonaniem przez Skarżącego nałożonego obowiązku i nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, ich wykonanie może zostać zlecone przez organ. W takim przypadku zgodnie z art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ może zażądać od strony złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. W ocenie Sądu, żaden z przepisów k.p.a. nie stanowi, aby na postanowienie w przedmiocie żądania od strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., przysługiwało zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., I OSK 1282/09, LEX nr 74496, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2012 r., II SA/Bk 485/12, Lex nr 1248686). Wymaga podkreślenia, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jeżeli zatem przepis, będący podstawą organu I instancji, nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skoro na postanowienie w sprawie zaliczki (art. 262 § 2 k.p.a.) zażalenie nie przysługuje, to również nie może być wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone na podstawie art. 156-159 Kpa może zostać wszczęte jedynie w odniesieniu do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Na postanowienie wydane w trybie art. 262 § 2 Kpa stronom postępowania nie przysługuje zażalenie, stąd nie można też wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności co wynika z art. 126 k.p.a. . Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.