VII SA/Wa 415/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla., Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi J.N. i E.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010r. ([...]), na podstawie art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.N. i EN. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r, Nr [...] ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L.S. pozwolenia na budowę garażu na maszyny i pojazdy rolnicze na działce nr [...], przy ulicy [...] w [...]. Organ wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu. Niedopuszczalne jest zatem wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym można ustalić w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie których można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. Następnie organ podał, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego przez pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona, składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Aby stwierdzić, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu wskazanego przepisu, wymagane jest jednoznaczne spełnienie obu elementów tej konstrukcji. Skarżący są właścicielami działki nr [...] w [...]. Inwestycja polegająca na budowie garażu na maszyny i pojazdy rolnicze przy ul. [...] w [...] realizowana będzie na działce nr [...]. Działka nr [...], usytuowana jest po przeciwnej stronie drogi w stosunku do projektowanej inwestycji. Nieruchomość J. i E.N. nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora. W związku z powyższym wnioskodawcy nie mogą swego interesu prawnego wywodzić z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który określa minimalne odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Biorąc pod uwagę odległość garażu od domu mieszkalnego skarżących (ok. 16,5 m) oraz planowaną wysokość budynku (6,0 m) organ stwierdził, iż inwestycja nie wprowadza na działce nr [...] żadnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.N. i E.N. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę podzielił ustalenia oraz ocenę prawną dokonaną przez Wojewodę [...]. Wskazał, że z akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. wynika, że sporna inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...]. Działka J.N. i E.N. nr [...] oddzielona jest od działki inwestorów ulicą (ul. [...]). Charakter inwestycji, jej wielkość, wysokość oraz posadowienie w znacznej odległości od działki wnioskodawców wskazują, że ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym wobec braku przymiotu strony nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skarżących podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że potencjalne zagrożenie zerwaniem dachu projektowanego garażu oraz uciążliwości związane z charakterem działalności prowadzonej na działce nr [...] należą do strefy interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie daje legitymacji do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J.N. i E.N. Wskazali, że rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie wynika z niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy wydanej dla tej inwestycji. Polega ona na umiejscowieniu projektowanego budynku poza wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy linią terenu inwestycji. Nie kwestionując stwierdzonego przez organ braku przymiotu strony wywodzili, że organ powinien wszcząć postępowanie nadzorcze z urzędu traktując ich wniosek, jako informację o naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). Podkreślić należy, że przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., Nr [...] ([...]). Z tych względów nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest nadzwyczajnym, odrębnym trybem postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W tym przypadku nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 Kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli organu administracji w aspekcie przesłanek formalnoprawnych (podmiotowych i przedmiotowych) warunkujących dopuszczenie jego wszczęcia. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Stroną, w myśl art. 28 Kpa, jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 1 Kpa i art. 28 Kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Z powyższego wynika, co słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również stosownie do art. 28 Kpa, każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.06.1998 r., IV SA 2164/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20.09.2005 r., VII SA/Wa 112/05). W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991r. II ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący nie wykazali własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r, Nr [...] ([...]). Niesporne jest w sprawie, że skarżący są współwłaścicielami działki budowlanej nr ew. [...][...], która jest oddzielona ulicą [...] od działki nr ew. [...], na której zrealizowano inwestycję objętą decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. J.N. i E.N. nie wykazali, że projektowana inwestycja narusza ich interes prawny, bądź ogranicza sposób zagospodarowania ich działki. Za nieskuteczny w niniejszym postępowaniu należy uznać zarzut nie wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego z urzędu. W ocenie Sądu organ niewadliwie uznał, że skarżący nie mają przymiotu strony w związku z czym nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Budowa garażu nie narusza prawa własności, nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących ani też nie ogranicza korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie, w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, a wydana decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3k.p.a. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.