VII SA/Wa 415/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]grudnia 2012 r., Nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) - dalej: "kpa", po rozpatrzeniu zażalenia J. H. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]października 2012 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie linii energetycznej [...]wraz ze słupami oraz piwnicy betonowej pobudowanych na działce nr ew. [...]położonej w miejscowości [...], gm. [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że po przekazaniu, przy piśmie z dnia [...] października 2012 r., przez Starostę [...], zgodnie z właściwością, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]pism J. H. z dnia [...]czerwca 2012 r. i z dnia [...] września 2012 r., organ powiatowy pismem z dnia [...] października 2012 r. wezwał J. H. do udokumentowania swojego interesu prawnego w sprawie linii energetycznej [...]wraz ze słupami oraz piwnicy betonowej pobudowanych na nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W związku z nie udokumentowaniem uzasadnienia interesu prawnego w terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]odmówił, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania ww. sprawie. W uzasadnieniu decyzji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynikało, aby wnioskodawcy przysługiwał interes prawny w przedmiotowej sprawie, więc został wezwany do jego wykazania. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...]października 2012 r., tak więc siedmiodniowy termin określony w wezwaniu upływał w dniu [...]października 2012 r. Do dnia wydania przez PINB w [...]postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania J. H. nie odpowiedział na wezwanie, czyli nie udowodnił swojego interesu prawnego. Jednocześnie organ zauważył, że w dniu [...]października 2012 r. J. H. nadał w placówce pocztowej swoje pismo z dnia [...]października 2012 r., jednak wpłynęło ono do organu I instancji w dniu [...]października 2012 r., czyli po wydaniu przez ten organ postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. H., dochodząc uchylenia postanowień obu instancji. Skarżący zarzucił obu organom nie zawiadomienie stron postępowania o wszczęciu postępowania, naruszenie art. 10 k.p.a., nie ustosunkowanie się do pisma skarżącego z dnia [...]października 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zapadło z obrazą przepisu art. 61 a k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 61a k.p.a. Przepis ten obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Organ stopnia powiatowego w związku z opisanym wyżej wnioskiem J. H., wezwał go pismem z dnia [...] października 2013 r. do złożenia pisemnego uzasadnienia interesu prawnego w sprawie. Na wykonanie wezwania organ wyznaczył termin siedmiodniowy, jednakże nie nadał wezwaniu żadnego rygoru. Z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji, bo w dniu [...]października 2013 r. skarżący nadał odpowiedź na powyższe wezwanie, jednak wpłynęła ona do organu w dniu [...]października 2013 r., a więc dzień po wydaniu odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednakże treść odpowiedzi była znana organowi II instancji w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym skoro wezwanie nie zawierało rygoru, organ nie był uprawniony do wyciągnięcia wniosku, iż brak odpowiedzi na wezwanie jest jednoznaczny z brakiem przymiotu strony w postępowaniu. Ponadto organ II instancji mając w aktach sprawy odpowiedź z której wynika, że skarżący działa jako pełnomocnik córki, powinien był wziąć ten fakt pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. W tym miejscu przypomnieć należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Zatem rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Z tego obowiązku organ II instancji nie wywiązał się. Zatem mając na uwadze udzielenie odpowiedzi, co prawda po wyznaczonym terminie, ale na zarządzenie, które nie zawierało rygoru, Sąd uznał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego była przedwczesna. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę udzieloną przez skarżącego odpowiedź. Sąd stwierdza, że w świetle przedstawionych wyżej rozważań, w zakresie uchybień postępowania administracyjnego o charakterze formalnym, odstąpił od merytorycznej oceny sprawy. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.