VII SA/Wa 418/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. L. oraz J. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. J. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku nr [...] przy ulicy [...], wraz ze zjazdem na działkę z działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. J. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku nr [...] przy ulicy [...], z przeznaczeniem na budynek jednorodzinny z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz., c.o., elektryczną wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej z podłączeniem do szczelnego zbiornika gazu), na działce nr [...] obr. [...] [...] wraz ze zjazdem na działkę z działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. Po rozpoznaniu odwołania M. L. oraz J. K. od w/w decyzji organu I instancji, zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. W jej uzasadnieniu organ opisał, jak w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumiane jest pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz przywołał treść art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stwierdził, że w będącej przedmiotem analizy sprawie, inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez ustawę Prawo budowlane tj. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Wskazał także, że warunki techniczne dotyczące zabezpieczenia przeciwpożarowego i dotyczące instalacji gazowych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) tj. np.§ 156 ust. 2. Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż w spornej inwestycji zewnętrzna instalacja gazowa została zaprojektowana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i została zaprojektowana zgodnie z wymogami zawartymi w rozdziale 7 rozporządzenia dotyczącym instalacji gazowej na paliwa gazowe. Zauważył również, że z projektu budowlanego wynika, iż fragment instalacji gazowej poprowadzony wzdłuż zachodniej ściany budynku ma zostać umieszczony w bruździe ściennej wypełnionej łatwo usuwalną masą tynkarską. Z "Opinii przeciwpożarowej do ściany oddzielenia pożarowego od strony zachodniej budynku jednorodzinnego przy ulicy [...] nr [...] w [...]" z dnia [...] lipca 2008 r., sporządzonej przez inż. T. K. - rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych – wynika, iż "ściana oddzielenia przeciwpożarowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na całej swej wysokości wykonana jest w klasie odporności ogniowej REI 60", co "jest zgodne z danymi zawartymi w § 235 Warunków Technicznych." Z projektu budowlanego wynika również, że ściana zachodnia (nie podlegająca wyburzeniu) wykonana została z cegły pełnej, która zgodnie z opinią mgr inż. R. S. - rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, z dnia [...] maja 2008 r. spełniała wymagania przeciwpożarowe i wymagania klasy odporności ogniowej REI 120. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku projektu rozprowadzenia wód opadowych organ stwierdził, iż nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy, bowiem z pisma [...] Zarządu Komunalnego z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...] wynika że "w rejonie planowanej inwestycji obowiązuje system kanalizacji ogólnospławnej". A z projektu budowlanego nie wynika, aby inwestor dokonał podwyższenia terenu, zaś rury spustowe znajdują się w odległości 164 cm od granicy działki "umożliwiając właściwe rozprowadzenie wody po działce inwestora poprzez rozsączenie na terenach zielonych". Ponadto organ stwierdził, że z przekroju A-A planowanej inwestycji wynika, iż wykonanie ocieplenia ściany granicznej nie spowodowało naruszenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Ustalenia te potwierdza inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez uprawnionego geodetę – W. H. - z dnia [...] maja 2008 r., w której stwierdza się, że zrealizowany budynek nie przekracza granicy z działką nr ew. [...]. Odpowiadając na zarzut, że wyłaz dachowy powinien podlegać przepisom pożarowym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z brzmieniem § 216 ust. 1 w/w rozporządzenia, wymagania odporności ogniowej nie dotyczą naświetli dachowych, świetlików, lukarn i okien połaciowych, jeśli otwory w połaci dachowej nie zajmują więcej niż 20% jej powierzchni, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego błędnej interpretacji przez organ wojewódzki art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, organ II instancji zauważył, że żaden przepis wymienionej ustawy nie uzależnia wydania pozwolenia na realizację budynku od tego, by budynek znajdujący się na sąsiedniej działce nie zmniejszył swej wartości. Jest to z punktu widzenia prawa budowlanego okoliczność obojętna i podlega ocenie wyłącznie w toku postępowania cywilnoprawnego. Odpowiadając z kolei na zarzutu nieuwzględnienia w projekcie, obciążającego działkę nr [...] ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przechodu, przejazdu i przegonu ustanowionego na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (dział III księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] maja 2008r.) wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie ogranicza tego prawa. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organem właściwym do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ, który wydał decyzję - w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. Natomiast skargę na pracowników administracji publicznej należy kierować do ich bezpośrednich przełożonych. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów ustawy Prawo budowlane tj. art. 4; art.5 pkt 1-3, 8, 9; - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. § 12 ust. 4 pkt 2 i pkt 3; - art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z przepisem art. 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez ograniczenie prawa do dobudowy do budynku istniejącego w granicy działki; - art. 8, 32, 64 Konstytucji RP poprzez wydanie orzeczenia, które w swej treści inaczej traktuje prawa obywateli znajdujących się w identycznej sytuacji i w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącego; - przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i oparcie orzeczenia na wybiórczo powołanych dowodach i na dokumentacji powykonawczej, chociaż przedmiotem orzekania jest ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. J. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku nr [...] przy ulicy [...], zostały uchylone. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd decyzje zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Wskazać trzeba, iż organy administracji publicznej - również te działające w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – obowiązane są działać zgodnie z regułami określonymi w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (zob. np. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie zaś z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 762/00, LEX nr 77604). Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wszelkie "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także np. wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, dlatego też decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie mogły zostać uznane przez Sąd za wydane zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - w jego brzmieniu aktualnym na dzień wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę tj. na dzień [...] maja 2007 r. - pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 wymienionej ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, że w dniu 3 kwietnia 2007 r. (data prezentaty organu) do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek, złożony przez W. J. i J. J. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Do wniosku załączone zostało oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym inwestorzy wskazali, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obr. [...], wynikające z tytułu współwłasności E. K., W. J., J. J. Na potwierdzenie swego prawa przywołali akt notarialny Repertorium A Numer [...]., z dnia [...] marca 2007 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z w/w aktu notarialnego wynika, że małżonkowie E. K. i W. J. byli właścicielami na prawach wspólności majątkowej nieruchomości położonej w K., utworzonej z działki numer [...] w obr. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] [...]. Z wypisu tego wynika również, że małżonkowie E. K. i W. J. darowali udział wynoszący ½ części nieruchomości położonej w K., utworzonej z działki numer [...] w obr. [...] swojej córce J. J. Mając na uwadze przywołane okoliczności zauważyć należy, iż na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę i wydawania przez Prezydenta Miasta K. decyzji, działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. stanowiła współwłasność trzech osób tj. E. K. i W. J. oraz J. J. Zauważyć należy także, że składając wniosek o pozwolenie na wykonanie planowanej inwestycji W. J. i J. J. nie wykazali swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie posiadali i nie przedłożyli zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane trzeciego ze współwłaścicieli tj. E. K. Kwestia wymogu przedłożenia przez inwestora organowi dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była przedmiotem szerszego zainteresowania doktryny i judykatury. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przyjmuje się, iż nie może być traktowane jako wypełnianie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę, powołanie się na stan posiadania albowiem jest to stan faktyczny a nie prawny. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody...", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1210/06 LEX nr 282415). Z akt niniejszej sprawy wynika również, że W. J. pismem z dnia 27 kwietnia 2007 r., odnoszącym się do kwestii usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę, wniósł o pominięcie J. J. w złożonym przez oboje inwestorów wniosku o pozwolenie na budowę. Do wniosku tego nie zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone W. J. przez J. J. do działania w jej imieniu. Czynność ta nie została też w żaden sposób potwierdzona przez samą J. J. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, iż wadliwie organy obu instancji działające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji uznały, że W. J. był jedynym inwestorem inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku nr [...] przy ulicy [...] i że "spełnił wszystkie wymogi stawiane przez Prawo budowlane" tj. m.in. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr ewid. [...]. Ponownie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest wykazanie się przez inwestora (wnioskodawcę) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiego prawa przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wydanie zaś pozwolenia na budowę, pomimo braku takiego prawa, stanowi wprost naruszenie wymienionego przepisu ustawy Prawo budowlane. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodzi jawna sprzeczność treści decyzji z dnia [...] maja 2007 r. z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. A tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego z przepisem prawa, nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 1324/99 LEX nr 53396). Dlatego też nie można uznać za zgodnych z prawem zarówno decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę oraz przebudowę budynku jak i utrzymujące tę decyzję w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.