VII SA/Wa 418/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. C. i E. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. C. i E. C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę - przyłącza: wodociągowego, kanalizacyjnego, gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. M. [...] na działce nr [...] w U., gm. M. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Samo zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany rażący charakter. Powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, zgodnie z którym powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Analizując kontrolowaną decyzję Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...], organ doszedł do wniosku, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. Nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdził, że inwestor spełnił warunek wynikający z powołanego wyżej przepisu, wykazał się bowiem prawem do dysponowania działkami nr [...] i [...]. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słowo "wykazać" oznacza "przedstawić dowody", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a nie jedynie wywiedzenia go w sposób dorozumiany (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2006r., VII SA/Wa 1210/06, LEX nr 282415; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005r., VII SA/Wa 408/04, LEX nr 173951). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz przyłączenie ich do sieci na działce nr [...]. Inwestor zobowiązany był zatem do wykazania się prawem do dysponowania w/w nieruchomościami. Organ stwierdził, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, R. K. dołączył dokument potwierdzający prawo własności działki nr [...]. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...], wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zgoda ówczesnego właściciela tej nieruchomości M. L. "na wykonanie przyłączy które to dokonane będą do wody kanalizacji i gazu które to biegną z granicy mojej działki [...]"(adnotacja na mapie wraz z podpisem "L. M."). Tym samym organ uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...], nie narusza rażąco prawa, a więc nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i E. C., wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] stycznia 1999 r. została wydana bez rażącego naruszenia prawa; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 3 pkt. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu na dzień wydania decyzji, poprzez brak uznania, że decyzja Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] stycznia 1999 r. o pozwoleniu na budowę przyłącza: wodociągowego, kanalizacyjnego, gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, chociaż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu swojej skargi strona skarżąca stwierdziła, że kwestionowane sieci zostały położone na terenie nieruchomości pozostającej obecnie własnością skarżących, a składającej się z działki nr [...] oraz działki nr [...] (scalone później w działkę nr [...] i podzielone na obecnie istniejące działki nr [...] i nr [...]). Wskazali, że nieruchomość tą kupili od M. L., która rzekomo zgodziła się na położenie sieci na terenie należącej do niej działki nr [...]. Przywołali treść art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, oraz stwierdzili, że żadnego z zawartych w art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego tytułów prawnych do dysponowania nieruchomością M. L. na cele budowlane inwestor R. K. w dniu wydania decyzji nie posiadał. Zdaniem skarżących, fakt ten został potwierdzony w treści postanowienia Prokuratora Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. (sygn. akt: [...]), w którym w uzasadnieniu do pkt. XIII wskazano, że podpis M. L., pod treścią oświadczenia znajdującego się na mapie datowanej na dzień [...] lutego 1998 r., zakres aktualizacji [...], został sfałszowany i stanowi przestępstwo z art. 270 § 1 k.k. Podkreślili, że w dniu [...] stycznia 1999 r. to jest w momencie wydawania przez Starostę Powiatowego w K. decyzji rzeczywisty stan faktyczny był taki, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] na cele budowlane w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Co więcej, inwestor nie posiadał także żadnego tytułu prawnego do działki nr [...], ponieważ M. L. nigdy nie wyraziła zgody na prowadzenie inwestycji na terenie jej nieruchomości. Jest to o tyle istotne, w ocenie strony skarżącej, iż w celu skutecznego i prawidłowego podłączenia się do instalacji: wodociągowej, kanalizacyjne, gazowej - inwestor powinien legitymować się również dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr [...]. Instalacje: wodociągowa, kanalizacyjna oraz gazowa zostały wybudowane bez zgody właścicieli nieruchomości, w której skład wchodziła zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. uczestnik postępowania A. B. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę - przyłącza: wodociągowego, kanalizacyjnego, gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. M. [...] na działce nr [...] w U., gm. M. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] stycznia 1999 r., pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego stanowił, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Kwestia wymogu przedłożenia przez inwestora dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była przedmiotem zainteresowania doktryny i judykatury. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/06, LEX nr 282415). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz przyłączenie ich do sieci na działce nr [...]. Organ podniósł, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, R. K. dołączył dokument potwierdzający prawo własności działki nr [...]. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...], wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zgoda ówczesnego właściciela tej nieruchomości M. L. "na wykonanie przyłączy które to dokonane będą do wody kanalizacji i gazu które to biegną z granicy mojej działki [...]" (adnotacja na mapie wraz z podpisem "L. M."). Stwierdziwszy powyższe, zasadnie organ uznał, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania w/w nieruchomościami na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję wynikającą z przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczność, że w trakcie śledztwa zakończonego postanowieniem Prokuratora Rejonowego z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], ustalono, że podpis M. L. pod treścią oświadczenia znajdującego się na mapie datowanej na dzień [...] lutego 1998 r., został sfałszowany, pozostaje bez wpływu na zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, organ nadzorczy bada prawidłowość decyzji w oparciu o stan prawny i faktyczny, istniejący w dniu jej wydania. Kwestia ta może być podstawą jedynie do ewentualnego wznowienia postępowania, w żadnym zaś wypadku nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...], stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Zatwierdzony kwestionowaną decyzją Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...], projekt budowlany nie przewiduje budowy przyłączy na w/w nieruchomości, zatem inwestor nie był zobowiązany do posiadania takiego prawa. Reasumując stwierdzić należy za organem, że badana w trybie nadzoru decyzja, nie jest dotknięta żadną z wad wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.