VII SA/Wa 426/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009r. ([...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej kpa, po rozpoznaniu wniosku M. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002r. ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej M. Ś. na rozbudowę tymczasowego pawilonu handlowo-usługowego, poprzez zabudowę powierzchni pod tarasem budynku, na okres do dnia 31 maja 2012r. przy ul. [...] w W. (działka nr ew. [...]), w części dotyczącej określenia terminu - stwierdził nieważność ww. decyzji w całości. W opinii organu część zaskarżonej decyzji, określająca tymczasowość ww. budynku wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż nie znajduje oparcia w obowiązujących wówczas przepisach prawa. Ponadto zgodnie z art. 32 Prawa budowlanego obowiązującego w momencie wydawania decyzji nr [...] pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, prawo to wynikało z umowy dzierżawy z dnia 27 maja 1997r. zawartej z Zarządem Gminy [...] na okres do 31 maja 2012r. Fakt zawarcia umowy dzierżawy na czas określony nie uprawniał organu do zakreślania czasowości obiektu, w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ powołał art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. i wskazał, że na terenie położenia inwestycji obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992r.). Obowiązujący ówcześnie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 1999r. Nr 15 poz. 139) stanowił, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrolowana decyzja nie została poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności części decyzji, określającej tymczasowość budynku spowodowałoby niemożność jej funkcjonowania w obrocie prawnym w pozostałej części, a organy obowiązane są działać nie tylko w sposób praworządny, ale i szybki dlatego niezbędnym było stwierdzenie nieważności decyzji w całości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. ([...]) po rozpoznaniu odwołania M. Ś., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że pomimo iż intencją wnioskodawczyni było stwierdzenie nieważności ww. decyzji jedynie w zakresie tymczasowości obiektu, to mając na względzie zasady ekonomiki procesowej uznał, że decyzję w części wykraczającej poza żądanie organ wydał z urzędu. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. Ś., wnosząc o uchylenie obu wydanych rozstrzygnięć i zarzucając naruszenie art. 7, 8 i 9 oraz art. 61 § 1 i § 4, 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Skarżąca wskazała, że ww. budynek jest budynkiem o charakterze trwałym, dlatego wniosła o unieważnienie decyzji w zakresie określenia tymczasowości budynku. Organ stwierdzając nieważność decyzji w całości przekroczył zakres wniosku, czym naruszył art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. Nie wszczął postępowania z urzędu w pozostałym zakresie Zarzuciła ponadto, iż organ nie dokonał analizy nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a, jakie wywołało wydanie ww. decyzji. Nie będzie mogła być już wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie uwzględniono zmiany z dniem 11 lipca 2003r stanu prawnego oraz istoty decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009r., którą organ ten stwierdził w całości nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej skarżącej na rozbudowę ww. obiektu budowlanego z określeniem terminu. Organy stwierdziły nieważność ww. decyzji w całości pomimo, że wniosek skarżącej dotyczył tylko stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie terminu. Podkreślić należy, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego specyfiką – w odróżnieniu od postępowania zwykłego - jest jedynie zbadanie, czy decyzja, nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Decyzja administracyjna może być bowiem dotknięta więcej niż jedną z wad skutkujących jej nieważnością. W związku z powyższym, w postępowaniu nieważnościowym, będącym jedną z form nadzoru nad aktami administracyjnymi wydawanymi w postępowaniu zwyczajnym, organy nie mogą poprzestać na zbadaniu tylko tej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, którą strona wskazała we wniosku o stwierdzenie nieważności. Innymi słowy w postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organów nadzoru jest stwierdzenie nieważności decyzji, w takim zakresie w jakim organy ustalą istnienie jednej lub kilku wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, bez względu na zakres żądania wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 12.01.1994r., sygn. akt II SA 2169/92, ONSA 1996/1/32, z dnia 15.04.2008r., II OSK 390/07, LEX nr 468719). Niewątpliwie w sytuacji, takiej jak miała miejsce w niniejszej sprawie - to jest objęcia wnioskiem o stwierdzenie nieważności tylko części decyzji dotyczącej terminu, gdyż pozostała jej część była korzystna dla strony – organy winny poinformować skarżącą o możliwości rozszerzenia wniosku i umożliwić zapoznanie się z aktami w celu ewentualnego zajęcia stanowiska w poszerzonym zakresie, co narusza art. 7, 8, 9 i 10 kpa. Tym niemniej wskazane wyżej wady postępowania, nie są wadami na tyle istotnymi, że obligowałyby Sąd do uchylenia badanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Z akt sprawy wynika, że skarżąca na etapie postępowania odwoławczego miała możliwość składania wniosków i zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w tym zakresie, z czego nie skorzystała. Podobnie na uwzględnienie na zasługiwał zarzut, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji nr [...] w całości spowodowało nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie bowiem z prezentowanym w orzecznictwie poglądem pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w art. 156 § 2 kpa należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Stąd "nieodwracalnych skutków prawnych" decyzji administracyjnej nie należy utożsamiać z pojęciem nieodwracalności przywrócenia stanu poprzedniego (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92). Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Należy mieć na uwadze, że to czy następstwa późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach albo innych zdarzeń prawnych, powodujące dalsze skutki prawne, mogą być przedmiotem oceny w innych postępowaniach. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98 trafnie podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. W tej kwestii należy podzielić także stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r. sygn. III CO 12/64 (OSNCP 1964, nr 12, poz. 244). W świetle przedstawionej argumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.