VII SA/Wa 428/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi [...] Prowincji Karmelitów Bosych w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Prowincji Karmelitów Bosych w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego za postanowieniem wydanym [...] stycznia 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że źródłem obowiązku, którego realizacja stanowi przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydenta [...], [...] Konserwatora Zabytków, nakazująca [...] Prowincji Karmelitów Bosych wykonać, w budynku przy ul. [...] w [...], następujące roboty budowlane: - izolację przeciwwilgociową murów budynku; - osuszyć mury – zbić odparzone, zawilgocone tynki i nałożyć tynki renowacyjne; - naprawić stropy; - naprawić gzymsy wieńczące; - wymienić zniszczone elementy konstrukcji dachowej; - wymienić pokrycie dachowe w sposób odtworzeniowy; - wymienić zniszczone obróbki blacharskie. Decyzja ta jest decyzją ostateczną, od czasu wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. Roboty budowlane w budynku przy ul. [...] nie zostały wykonane przez [...] Prowincję Karmelitów Bosych. Upomnieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r. Prowincja została wezwana do dobrowolnego wykonania ww. obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. Tak więc zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Podkreślił, że zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. W ocenie organu kontrolowane postanowienie [...] Konserwatora Zabytków jest słuszne i zgodne z prawem zaś kwestia niewykonalności egzekwowanego obowiązku nie była rozpatrywana w przedmiotowym postępowaniu. Stanowi ona bowiem, stosownie do art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , podstawę do wniesienia zarzutu. Z możliwości tej jednak, pomimo pouczenia zawartego w tytule egzekucyjnym, zobowiązana Prowincja nie skorzystała. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Prowincja Karmelitów Bosych. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca zarzuciła organowi: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania: - art. 144 w zw. z art. 128 kpa polegające na całkowicie nieuzasadnionym przyjęciu, że zażalenie z dnia 4 października 2012 r. na postanowienie Prezydenta [...] [...] nie stanowiło zażalenia na prowadzenie postępowania egzekucyjnego i zgłoszenia zarzutów od nałożonej kary grzywny, a w konsekwencji nie rozpoznanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniesionego przez [...] Prowincję Karmelitów Bosych środka odwoławczego - art. 8 i 9 kpa poprzez całkowite pominięcie zarzutu niewykonalności decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 z póżn. zm.) Uwzględniając powyższą regulację należy uznać, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] września 2012 r. nakładające na podstawie art. 119, art. 120, 121 i 122 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – na [...] Prowincję Karmelitów Bosych grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym przez Prezydenta [...]. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że ostateczną decyzją nr [...] wydaną [...] lipca 2009 r. wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [...] Prowincja Karmelitów Bosych w [...] została zobowiązana do wykonania w terminie do 31 lipca 2011 r. określonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] niezbędnych dla usunięcia zagrożenia dla zabytkowej substancji budynku oraz dla zabezpieczenia budynku. Wobec niewykonania obowiązków w określonym terminie w dniu 9 sierpnia 2012 r. wystawiono upomnienie. Następnie wobec nie uzyskania informacji o wykonaniu, czy rozpoczęciu wykonywania robót, w dniu [...] września 2012 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...], w którym zawarto m.in. pouczeniem zobowiązaną o prawie do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego podając ich podstawy i termin do ich wniesienia tj. 7 dnia od doręczenia tytułu wykonawczego. W tym samym dniu tj. [...] września 2012 r. organ egzekucyjny – wydał również postanowienie nakładające na skarżącą Prowincję grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule. Tak tytuł wykonawczy, jak i postanowienie nakładające grzywnę zostały doręczone skarżącej 3 października 2012 r. W dniu 4 października 2012 r. skarżąca złożyła do organu pismo, zatytułowane "zażalenie" powołując się na niewykonalność decyzji Pismo to organ potraktował jako zażalenie od postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, naruszając w ten sposób obowiązujące przepisy. W tym miejscu wskazać należy, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym – co do zasady – można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Należy przy tym zaznaczyć, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji, albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia bowiem postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w tym postępowaniu. Podkreślić należy, że różne są momenty wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji. Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Stosownie do treści art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Badanie dopuszczalności egzekucji oraz ocena, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. przez organ egzekucyjny następuje w pierwszym stadium postępowania egzekucyjnego – stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że egzekucja jest dopuszczalna i tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi, nadaje mu klauzulę wykonalności i doręcza jego odpis zobowiązanemu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że podstawowym środkiem zaskarżenia na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest określony w art. 32 § 1 i 33 powołanej ustawy zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. np. wyrok z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 2165/99, LEX nr 47984). W judykaturze zajmowano również stanowisko, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji istotną kwestią jest rozgraniczenie pomiędzy zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego a zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego. Jest to ważne, gdyż błędne uznanie zarzutów za zażalenie powoduje, iż o zarzutach orzeka niewłaściwy organ, który nadto działa jako organ odwoławczy mimo braku środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1512/99, niepubl.). Ostatni z poglądów mimo, iż wyrażony w nieco odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy, zachowuje swą aktualność w przedmiotowej sprawie, z uwagi na zagadnienia proceduralne z nim związane. Organ oceniając, czy wniesione przez zobowiązanego po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego pismo zawierało zarzuty, czy też wniosek np. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, powinien mieć na uwadze, iż w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść a nie forma. Jeżeli więc podanie strony (zobowiązanej), chociażby pośrednio, odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych we wskazanym przepisie art. 33 p.e.a., należy uznać, iż strona ( zobowiązana) – niezależnie od tego, jak podanie nazwała – złożyła zarzuty. W związku z tym w przypadku, gdy do organu wpłynie pismo zobowiązanego wniesione w terminie do złożenia zarzutów, ma on obowiązek skierowania go do organu egzekucyjnego pierwszej instancji, który jest właściwy do rozpoznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym miejscu podkreśla, że w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 222), który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o art. 18 p.e.a. przyjęto zasadę braku sformalizowania postępowania administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się natomiast, że strona nie musi więc znać prawa, nie musi prawidłowo nazywać składanych przez siebie pism, to organ kwalifikuje je według treści. Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe uwagi sądu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.