VII SA/Wa 429/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] nakazującą B. D. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ podał, że we wniosku Z. D. powołuje jako przyczynę wznowienia postępowania przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2004 r. nie była do niej adresowana mimo, że jest współwłaścicielką działki i samej spornej wiaty. Zdaniem organu Z. D. uchybiła terminowi miesięcznemu do złożenia podania o wznowienie postępowania, ponieważ już w dniu [...] czerwca 2007 r. wiedziała o decyzji, o czym świadczy pismo, wniesione przez wnioskodawczynie wspólnie z małżonkiem o przekazanie m. in. odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2005 r., na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2004 r. Również w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] wniesionym w imieniu własnym i męża Z. D. powołała się na decyzję z dnia [...] października 2004 r. W związku z powyższym wniosek Z. D. z dnia [...] lipca 2008 r. został złożony z uchybieniem terminu miesięcznego określonego w art. 148 k.p.a. Ponadto organ podał, że niedopuszczalność wznowienia wynika również z faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 100/05 oddalił skargą B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania Z. D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że Z. D. wiedziała o decyzji już w czerwcu 2007 r., kiedy to zaznajomiła się z aktami sprawy dotyczącymi przedmiotowej sprawy o czym świadczy pismo Z. i B. D. z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. o udostępnienie akt sprawy dotyczącej rozbiórki przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Z. D. złożyła zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. przekazujące wniosek B. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2004 r. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Zdaniem organu II instancji, wniosek o wznowienie postępowania złożony dopiero w dniu [...] lipca 2008 r. (data stempla pocztowego) narusza art. 148 k.p.a., gdyż został złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu przewidzianego w tym przepisie na wniesienie podania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. D. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji obrazę art. 6 w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 11 k.p.a., a organowi I instancji - art. 10, 11 i 104 k.p.a. Zdaniem skarżącej wskazanie przez organ II instancji jako podstawy art. 138 § 1 k.p.a. jest niewystarczające, ponieważ decyzja powinna zawierać również podstawę prawną w zakresie prawa materialnego. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 10 k.p.a. w zakresie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału, co stanowi naruszenie art. 11 k.p.a. i z uwagi na fakt nie bycia stroną postępowania, w aktach którego znajdują się dokumenty, na które powołuje się organ, mogła się z nimi zapoznać dopiero w ramach niniejszego postępowania. W skardze zarzucono nie odniesienie się do całości żądania wniosku, ponieważ organ rozpoznał wniosek w zakresie wznowienia postępowania zaś nie zawarł rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny związany jest natomiast granicami zaskarżonego aktu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Dotyczy ono bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Z uwagi na fakt, iż stoi ono w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, instytucja wznowienia postępowania może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc m. in. nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania. Po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w pierwszej kolejności organ bada czy zaistniała któraś z przesłanek wznowieniowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. Na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. organ wznawia postępowanie i przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. z uwagi na fakt uchybienia terminowi przewidzianemu w art. 148 k.p.a. na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Następnie decyzja ta w wyniku zaskarżania została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Jednakże zanim organ przystąpi do badania czy zaistniały przesłanki związane z powołaną przez wnioskodawcę podstawą wznowienia zobowiązany jest ustalić zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc fakt nie brania udziału w postępowaniu bez własnej winy. Powyższe skarżąca upatruje w tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie przesłał skarżącej swojej decyzji z dnia [...] października 2004 r. mimo, że jest współwłaścicielką działki i spornej wiaty stojącej na niej. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. termin jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania przypadku przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udostępnił skarżącej akta. Skarżąca fakt zapoznania się z aktami sprawy potwierdziła w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. Następnie w dniu [...] sierpnia 2007 r. skarżąca wniosła zażalenie, w którym powołuje się na zapoznanie się z aktami sprawy w dniu [...] czerwca 2007 r. i na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2004 r., a ponadto załącza ją do zażalenia jako zał. nr 9. Powyższe fakty świadczą o tym, że skarżąca w 2007 r. z pewnością wiedziała już o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., która nie został jej przesłana. Zatem termin miesięczny na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania powinien być liczony od 2007 r., a dokładniej od [...] czerwca 2007 r., kiedy to skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, a więc również z decyzją z dnia [...] października 2004 r., która nie była jej doręczona, czyli termin ten upływał jeszcze w 2007 r., a konkretnie w dniu [...] lipca 2007 r. Natomiast skarżąca z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła pismem z dnia [...] lipca 2008 r., a więc ponad rok po dowiedzeniu się o decyzji i jednocześnie ponad rok po upływie terminu na jego złożenie. Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że skarżąca nie dochowała terminu jednego miesiąca z art. 148 § 1 k.p.a. na wystąpienie ze stosownym wnioskiem. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie tylko art. 138 k.p.a. bez podania podstawy prawnej w zakresie prawa materialnego, Sąd stwierdza, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z dyspozycji art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Ponadto powyższy przepis określa rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy, jest to katalog zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. W związku z powyższym organ odwoławczy może wydać następujące rodzaje decyzji, w których: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze albo 4. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie, a nie tylko kontroluje poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji. Jednakże organ II instancji nie może wydać rozstrzygnięcia w taki sposób jak organ I instancji, gdyż właśnie z art. 138 k.p.a. wynika obowiązek odniesienia się do orzeczenia organu I instancji. Zarzut skargi dotyczący nie odniesienia się do całości żądania wniosku, ponieważ organ rozpoznał wniosek w zakresie wznowienia postępowania zaś nie zawarł rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jest nie zasadny. Kodeks postępowania administracyjnego odróżnia postępowanie nieważnościowe i postępowanie wznowieniowe, gdyż są to dwa tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji jednakże oddzielne i rządzące się swoimi własnymi prawami. Z uwagi na powyższe, a także na właściwość organu, postępowanie nieważnościowe i wznowieniowe przeprowadza się w ramach odrębnych postępowań i wydaje się oddzielne rozstrzygnięcia. Natomiast w przypadku złożenia wniosku zwierającego i wniosek o wznowienie i stwierdzenie nieważności, wniosek taki podlega "podzieleniu na dwa odrębne wnioski", które są przekazywane do organów właściwych do ich rozpoznania, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.