VII SA/Wa 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia kary 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) po rozpatrzeniu zażalenia R. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] nakładające na inwestora R. K. obowiązek uiszczenia kary w wysokości 15 000,00 zł (piętnaście tysięcy złotych) za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] lipca 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek inwestora R. K. (dalej: skarżący) o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - gospodarczego (warsztatu samochodowego) z wiatą wraz z instalacjami wewnętrznymi, zbiornikiem na deszczówkę oraz separatorem ścieków technologicznych na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo - gospodarczego (warsztat samochodowy) z wiatą wraz z instalacjami wewnętrznymi, zbiornikiem na deszczówkę oraz separatorem ścieków technologicznych na wskazanej powyżej działce. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Starosta [...] zmienił ww. decyzję nr [...] i zatwierdził rysunki zamienne do projektu zagospodarowania terenu. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017 r. kontroli obowiązkowej przedmiotowego budynku usługowo - gospodarczego w zakresie wskazanym w treści art. 59a Prawa budowlanego, organ stwierdził niezgodność inwestycji z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. d Prawa budowlanego w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie wykonania: - widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego tj. wykonano płatwie dachowe z drewna (projekt przewidywał płatwie stalowe), rdzenie żelbetowe zastąpiono konstrukcją drewnianą nad wiatą oraz na antresoli, zmieniono ilość słupów na antresoli z projektowanych 4 na 5, nad wiatą wykonano dodatkowy słup drewniany podpierający kalenicę oraz nie wykonano ramy stalowej, - urządzeń budowlanych z uwagi na niewykonanie odsysacza do usuwania spalin emitowanych przez układy wydechowe pojazdów samochodowych. W oparciu o powyższe ustalenia, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59g ust. 1,, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b, lit.d i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na inwestora R. K. obowiązek uiszczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia kary w wysokości 15 000,00 zł. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że po analizie akt sprawy stwierdził, że zmiany wskazane w postanowieniu PINB w [...] nie zostały wykazane we wniosku o pozwolenie na użytkowanie z dnia [...].07.2017 r. w postaci stosownych opisów i rysunków i mogły stanowić podstawę do wymierzenia kary na podstawie art. 59f Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nieprawidłowości, które podlegają karze muszą być stwierdzone (tj. ujawnione) podczas obowiązkowej kontroli niezależnie czy mają charakter odstępstwa istotnego czy nieistotnego. Nie ma podstaw do karania inwestora jedynie w sytuacji, gdy przed przeprowadzeniem kontroli obowiązkowej inwestor przyznał się do dokonania odstępstw od projektu i odstępstwa te zostały zamieszczone i opisane w projekcie przez projektanta zgodnie z art. 36a ust. 6 w związku z art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle treści art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego stwierdzając podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 tej ustawy zobowiązany jest wymierzyć stosowną karę. W art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane posłużono się określeniem "nieprawidłowości", nie zaś "istotne odstępstwa". Analizowany przepis do 31 maja 2004 r. uzależniał wymierzenie kary od stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli "istotnego odstępstwa" od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę. Zmiana cyt. przepisu dokonana na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wyraźnie wskazuje, że wolą prawodawcy było odstąpienie od posługiwania się kwantyfikatorem "istotnego odstępstwa" (od zatwierdzonego projektu budowlanego), jako przesłanki do wymierzenia kary. W aktualnym stanie prawnym wymierzenie kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego następuje zatem nie tylko w razie stwierdzenia "istotnych" odstępstw od projektu budowlanego (wymienionych w art. 36a ust. 5 w/w ustawy), ale również w przypadku odstępstw nie mających takiego charakteru, o ile nie zostały wykazane na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie dokonane przez inwestora odstępstwa od projektu budowlanego zostały ujawnione dopiero podczas obowiązkowej kontroli obiektu, wobec czego stanowią podstawę do stwierdzenia niezgodności w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. d Prawa budowlanego. Konkludując organ rozpoznający zażalenie stwierdził, że stwierdzone w toku przeprowadzanej obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego oraz urządzeń budowlanych stanowiły podstawę do wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f ustawy – Prawo budowlane. Wysokość kary organy ustaliły w oparciu o art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wskazując, że na jej wysokość ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).Współczynnik kategorii obiektu (k) - kategoria według załącznika do ustawy Prawo budowlane - XVII - wynosi 15,0. Kubatura budynku wynosi 1169,04 m3 - współczynnik wielkości obiektu (w) - 1,0, nieprawidłowości stwierdzone w zakresie art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. d (n) - 2. Po wyliczeniu kwota kary wynosi 500 zł x 15,0 x 1,0 x 2 = 15 000,00 zł. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje zasadności kary nałożonej za wykonanie innego układu konstrukcyjnego niż planowany. Za niezasadne skarżący uznał jednak nałożenie kary za brak urządzenia budowlanego - odsysacza do usuwania spalin. W tym zakresie skarżący zarzucił organom dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Wskazał, że przedmiotowy odsysacz został przez niego zakupiony i zamontowany, jednak ze względu na konieczność wykonania poprawek malarskich został zdemontowany ze ściany. Skarżący nie zdążył go przed kontrolą ponownie zamontować. Podczas kontroli zarówno odsysacz, jak i otwór w ścianie, przez który odprowadzane są spaliny, zostały kontrolującym okazane. Skarżący wyjaśnił, że odsysacz nie jest urządzeniem na trwale przytwierdzonym do ściany, a jego montaż nie jest skomplikowany. Nałożenie kary w wysokości 7500 zł w takich okolicznościach skarżący uznał za sankcję niewspółmierną do stwierdzonego uchybienia. Skarżący podkreślił, że powyższe wyjaśnienia złożył organowi rozpoznającemu zażalenie przedkładając jednocześnie fakturę zakupu odsysacza spalin z dnia 31 marca 2017 r. na okoliczność zakupu odsysacza kilka miesięcy przed kontrolą. Do złożonych przez niego wyjaśnień organ rozpoznający odwołanie nie odniósł się w żaden sposób, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zważywszy, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie o którym mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym w sprawach innych niż o których stanowi art. 57a p.p.s.a. (nie ma zastosowania w niniejszej sprawie) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wadliwość postępowania administracyjnego wystąpiła, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na skarżącego na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obowiązku uiszczenia kary w wysokości 15 000,00 zł za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej. Zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 59a ust. 2 tej ustawy, obowiązkowa kontrola budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, obejmuje sprawdzenie, m.in., zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego czy wykonania urządzeń budowlanych, W myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W nawiązaniu do stanowiska organów, iż każda nieprawidłowość w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym podlega ukaraniu na podstawie art. 59f (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., II OSK 712/08, LEX nr 574437), zauważyć trzeba, że w piśmiennictwie podnosi się, że komentowany przepis podlega wykładni tak jak każda inna regulacja prawna, a stosując wykładnię celowościową należałoby przyjąć, że karze nie podlega każda nieprawidłowość, lecz tylko taka, która może mieć poważniejsze znaczenie (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, pub. LEX/el. 2017 - pkt 2 komentarza do art. 59f ). Jak wynika z akt administracyjnych w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017 r. kontroli obowiązkowej stwierdzono nieprawidłowości dwojakiego rodzaju: 1) w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego w związku z: wykonaniem płatwi dachowych z drewna, pomimo że projekt przewidywał płatwie stalowe; zastąpieniem rdzeni żelbetowych konstrukcją drewnianą nad wiatą oraz na antresoli; zmianą ilość słupów na antresoli z projektowanych 4 na 5; wykonaniem nad wiatą dodatkowego słupu drewnianego podpierającego kalenicę oraz niewykonaniem ramy stalowej oraz 2) urządzeń budowlanych z uwagi na niewykonanie odsysacza do usuwania spalin emitowanych przez układy wydechowe pojazdów samochodowych. W ocenie Sądu, stwierdzone w toku kontroli, wymienione powyżej nieprawidłowości w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego dotyczyły nieprawidłowości objętych zakresem normatywnym art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego i uzasadniały wymierzenie kary na podstawie art. 59f ust. 1 tej ustawy, czego skarżący nie kwestionuje. Skarżący ma jednakże rację podnosząc, że pozostałe ustalenia w zakresie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego postanowienia – dotyczące niewykonania urządzenia budowlanego - odsysacza do usuwania spalin emitowanych przez układy wydechowe pojazdów samochodowych - zostały przyjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a wydanie zaskarżonego postanowienia nie poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena powyższa ma związek z tym, że ustalenia z kontroli w zakresie stwierdzonego braku wykonania przedmiotowego urządzenia budowlanego skarżący zakwestionował w zażaleniu od postanowienia organu I instancji nakładającego karę oraz w piśmie procesowym uzupełniającym zażalenie podnosząc, że w dniu kontroli przedmiotowy odsysacz znajdował się w kontrolowanym budynku i był okazany kontrującym z wyjaśnieniem, że został czasowo zdjęty na czas prac malarskich. Skarżący wskazał ponadto, że urządzenie to nie jest montowane w sposób trwały. Do wyjaśnień strony [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób się nie odniósł w treści zaskarżonego postanowienia, pomijając argumentację skarżącego całkowitym milczeniem, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Artykuł 11 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy rozstrzyganiu spraw. Za naruszające wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania należy uznać zaniechanie organu polegające na nieodniesieniu się do twierdzeń lub wyjaśnień strony dotyczących okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy ustalenie w zakresie wykonania (niewykonania) urządzenia budowlanego – odsysacza spalin stanowiło okoliczność istotną dla wyniku sprawy, bowiem konstytuowało jeden z czynników wpływających na wysokość nałożonej kary (zgodnie z art. 59f ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar.). Waga stwierdzonych przez Sąd uchybień procesowych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest o tyle istotna, że dotyczy postępowania w którym stosowaniu podlegają przepisy obligujące organy nadzoru budowlanego do nałożenia kary pieniężnej o charakterze represyjnym. Już choćby z tego względu prawidłowe zastosowanie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowane wymaga oparcia się na ustaleniach faktycznych przyjętych z poszanowaniem reguł procesowych, reguły te narusza zaś uzasadnienie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej niezawierające argumentacji nakierowanej na odniesienie się do zarzutów zgłoszonych w toku postępowania przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera rozważań pozwalających na uznanie, że organ rozpoznający zażalenie wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przepisów prawa materialnego (art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego) w odniesieniu do kwestii wykonania (niewykonania) przez skarżącego urządzenia budowlanego w postaci odsysacza spalin, co każe Sądowi stwierdzić, że w istocie kwestia ta nie została w toku postępowania zażaleniowego wyjaśniona i ustalona, a w konsekwencji nie pozwala Sądowi zaaprobować zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim potwierdza ono ustalony przez organ I instancji obowiązek uiszczenia kary w wysokości w tym postanowieniu wskazanej w uwagi na stwierdzoną nieprawidłowość w zakresie wykonania urządzenia budowlanego, jako rozstrzygnięcia wydanego przez organ państwa prawa. Z tego względu kontrolowane postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegało uchyleniu. W toku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie podjąć stosowne czynności procesowe zmierzające do ustalenia (odtworzenia) przebiegu kontroli w aspekcie zajścia zdarzeń, do których odwołuje się w zażaleniu skarżący i wyjaśnienia przyczyn ewentualnego pominięcia w punkcie 10 protokołu z kontroli uwag i oświadczeń kontrolowanego zgłoszonych odnośnie do zaprotokołowanego niewykonania odsysacza spalin, jak również do przyjęcia oceny, czy - w przypadku ustalenia, że w toku kontroli przedmiotowe urządzenie w kontrolowanym budynku znajdowało się lub mogło się znajdować (m.in. w odniesieniu do dowodu w postaci przedstawionej organowi wraz z zażaleniem kopii faktury VAT z dnia [...] marca 2017 r. dokumentującej zakup odsysacza na kilka miesięcy przed kontrolą), a zastany podczas kontroli stan warsztatu samochodowego w związku z wykonaniem w nich robót budowlanych mogących wskazywać na wcześniejszy montaż tego urządzenia (np. otwór w ścianie) oraz realizację robót, których wykonaniem skarżący tłumaczył tymczasowy brak urządzenia na ścianie (prace malarskie), jak również cechy konstrukcyjne odsysacza spalin odnoszące się do techniki jego montażu i demontażu – istnieją uprawnione podstawy do uznania, że kontrola wykazała brak zgodności zgłoszonego do użytkowania obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego, uzasadniając tym samym nałożenie kary w wysokości odpowiadającej dwóm stwierdzonym w trakcie tej kontroli nieprawidłowościom. Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi (100 z), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa – (17 zł).