VII SA/Wa 431/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej " [...]" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej " [...]" kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy drogi wewnętrznej na działce nr [...] obręb [...] w P., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie objętym właściwością organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż S. R., K. K. i A. B. wykonali utwardzenie działki na podstawie dokonanego zgłoszenia właściwemu organowi. Starosta Powiatowy w P. w dniu 1 kwietnia 2005 r. wydał zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych w zakresie "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej". Zgodnie z dokumentacją dołączoną do zgłoszenia, przedmiotowe utwardzenie powinno być wykonane z kostki betonowej grubości 8cm, warstwy wyrównawczej piasku grubości 3cm, warstwy kruszywa łamanego stabilizującego mechanicznie o uziarnieniu 0/63 grubości 20cm, podsypki piaskowej 10cm. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 15 lipca 2005 r. nie stwierdzono odstępstwa od dokonanego zgłoszenia, a więc należy uznać, iż inwestorzy wykonali przedmiotowe utwardzanie na terenie działki stanowiącej własność prywatną po spełnieniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Wobec niewniesienia sprzeciwu na wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych, zdaniem organu nie można uznać, iż zrealizowano samowolę budowlaną, pomimo twierdzeń Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]’, iż utwardzenie to w rzeczywistości stanowi drogę, na budowę której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił w całości ocenę stanu faktycznego i prawnego zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu II instancji dokonanie przez inwestorów zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia i jego akceptacja przez Starostę P. oraz zrealizowanie utwardzenia zgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniu, stanowi o tym, iż inwestycja jest legalna i brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego spór, który toczą strony postępowania ma charakter cywilnoprawny, zaś kwestia prawidłowości użytkowania przedmiotowego utwardzenia winna być rozważona przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" zarzucając jej: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię pojęcia "utwardzenie powierzchni gruntu"; – art. 48 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie; – art. 83 Prawa budowlanego poprzez uchylanie się organów obu instancji od obowiązku nakazania rozbiórki inwestycji stanowiącej samowolę budowlaną; – naruszenie procedury administracyjnej mające wysoce istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 7, 77 § 1, kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 136 kpa poprzez błędną i nielogiczną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności: 1. dowodu z protokołu oględzin z dnia 15 lipca 2005 r. ; 2. dowodu z załączonych przez skarżących zdjęć drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na aprobatę. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia bezprzedmiotowości tego postępowania. Oznacza to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc sytuację w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania należy więc odróżnić od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, co musi być wykazane w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa, 1996, str. 163). Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było rozważenie skutków prawnych przyjęcia bez zastrzeżeń przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia robót budowlanych w zakresie "utwardzanie powierzchni gruntu na działce budowlanej". Należy uznać, iż już przy dokonaniu zgłoszenia organ zajął stanowisko w sprawie, co wynika jednoznacznie z zaświadczenia Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o nie wniesieniu sprzeciwu. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Nie ulega wątpliwości, iż zamiarem inwestorów, następnie zrealizowanym było jednak wybudowanie drogi wewnętrznej na terenie osiedla, spełniającej określone cele komunikacyjne. Ocena charakteru tej inwestycji nie może budzić wątpliwości w świetle złożonej dokumentacji fotograficznej, jak ustaleń protokołu oględzin z dnia 15 lipca 2005 r., na który zresztą powołują się organy obu instancji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 1b, na wykonanie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). W tym zakresie należy podzielić zarzuty skargi, iż organy dokonały nieprawidłowej i nierzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszyły normy art. 7, 77 i 80 kpa. Jednoznacznie w tym miejscu należy także stwierdzić, iż wadliwe przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych, w rzeczywistości wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, nie oznacza braku możliwości jakiejkolwiek ingerencji organów nadzoru budowlanego. Wbrew jednak żądaniom skargi nie można wykonanych przez inwestorów robót budowlanych zakwalifikować jako samowoli budowlanej. Inwestorzy, jak zostało to wyżej zaznaczone, dokonali zgłoszenia robot. Zgłoszenie to nie odpowiadało wymogom wynikającym z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem rodzaj, charakter i zakres robót wykraczał poza prace wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy i nie mógł być zakwalifikowany jako zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak błędne działanie, a w tym przypadku brak działania właściwego organu nie mogą szkodzić stronie, która działa w zaufaniu do organów administracji publicznej. Przerzucenie na stronę skutków zaniechania organu narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.01.2002 r., sygn. akt II SA/Ka 828/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia15.07.1999 r. sygn. akt II SA/Łd 2734/88). Z tych przyczyn ni można wobec inwestorów stosować konsekwencji przewidzianych w art. 48 Prawa budowlanego bez ocenienia skutków dokonania zgłoszenia i braku działania organu architektoniczno-budowlanego. Zatem roboty budowlane, wymagające z mocy ustawy pozwolenia na budowę, a wykonane na podstawie przyjętego wadliwie przez organ zgłoszenia, stanowią przypadek opisany w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co z kolei obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Reasumując należy uznać, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 kpa w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane oraz jak zostało to wykazane wyżej z naruszeniem przepisów procedury, tj. art. 7, 77 i 80 kpa. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II i III wyroku wydano na podstawie art. 152 i 200 cytowanej ustawy.